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(VERSIÓN PRELIMINAR
REFERENCIAS INCOMPLETAS)
Introducción
La descentralización promete mayor eficacia,
mejor eficiencia alocativa, responsabilización de quienes
proveen los servicios educativos y participación local.
Pero como contracara, estos procesos enfrentan riesgos tan ominosos
como las promesas que los sustentan: inequidad, neolocalismo,
clientelización, pérdida de la calidad del gasto
público y sobrecarga de demandas(1). Para alcanzar
las promesas y sortear los riesgos, no es la descentralización
"per se" la estrategia más indicada sino la combinación
de contextos sociales y políticos concretos
sometidos a instrumentos específicos de centralidad y descentralización
La educación, y en particular
la educación primaria, constituye
un sector clave para evaluar el grado en el cual las promesas
y los riesgos se han materializado, así como identificar
los correctivos necesarios que durante los últimos 15 años
debieron aplicarse para evitar los riesgos y contribuir al logro
de las promesas. La educación primaria ofrece
un bien que es al mismo tiempo público y privado, que recluta
con base territorial pero pretende grados mínimos de homogeneidad
nacional, que reconoce la desigualdad pero busca moderarla y que
incorpora en su gestión a los niveles nacionales, subnacionales,
locales y a las propias unidades de ejecución (las
escuelas en este caso).
Mediante
el análisis de las transformaciones y logros de Chile y
Uruguay en educación se propone en este
trabajo, un análisis cuya meta central es apartarse del
ritualismo que ha transformado al medio (descentralización) en un fin en sí
mismo. Por el contrario estos procesos serán evaluados
en base a los impactos agregados que generaron sobre la eficacia,
eficiencia y equidad de los sistemas (en indicadores tales como
matriculación, eficiencia interna, aprendizaje y tasas
de egreso).
En particular se observará el impacto de una reforma centralista
y otra descentralizadora y de subsidio al sector privado en lo
que hace a cobertura en educación secundaria e inicial,
segmentación social en la enseñanza básica y
aprendizajes en primaria.
La comparación
es pertinente dado que estos dos países ensayaron muy diferentes
formatos de centralismo-descentralización en sus importantes
reformas educativas desde mediados de los ochenta y finales de
los noventa. Chile optó ya en los años 80 por un
sistema de cuasi-mercados internos con la
implementación de una política de descentralización
municipal y una política de subvenciones ("vouchers") que permitió
la expansión de proveedores privados. En 1991 se implementa
un sistema de premio a los logros educativos con base en la autonomía
del centro educativo (Sistema
Nacional de Evaluación de los Desempeños) y se produce una
recuperación de cierta injerencia central en políticas
redistributivas para el conjunto del sistema. Uruguay prefirió
mantener en la última década un sistema altamente
centralizado, con fuertes políticas de mejoramiento centralizadas
que combinaron gasto de orientación universal con gasto
focalizado, mínimas concesiones a las autonomías
subnacionales y de los centros, y fuertes mecanismos redistributivos
desde el nivel central. La ley de presupuesto de 1995 enmarca
el impulso reformista de mayor envergadura y lo hace desde una
lógica fuertemente centralista.
La
evaluación de los logros y limitaciones de estas diferentes
rutas reformistas constituyen una lección fundamental
para avanzar en los procesos de delimitación de potestades
y atribuciones a los niveles centrales, subnacionales y de ejecución
directa de las políticas educativas de primaria en particular
y de las políticas públicas en general. Este trabajo
procura ofrecer un primer paso en dicho sentido. Mucho se ha
evaluado la experiencia chilena y uruguaya, pero en general la
comparación ha sido contra su pasado. Vale, pues el esfuerzo,
de considerar la evolución comparada de estos sistemas
y avanzar en hipótesis acerca del posible vínculo
entre esta evolución y las estrategias reformistas (centralistas o descentralistas) que cada país
ensayó.
1.
Los niveles y las formas de la descentralización educativa.
Muchos
países
latinoamericanos
presentan estructuras desconcentradas pero no descentralizadas
en materia educativa. La existencia de autonomía administrativa
para ejecutar directivas centrales siempre ha existido en los
sistemas educativos nacionales tanto en el nivel básico
como medio y superior(2). De hecho la figura
de los Directores de escuela es el ejemplo más claro de
desconcentración administrativa en lo que hace a la unidad
escolar. Sin embargo rara vez los directores de la escuelas desarrollaron
en el pasado acciones autónomas en lo que hace a las decisiones
políticas de prestación del servicio educativo.
Carecieron en este sentido de dos ingredientes básicos:
autonomía para decidir como gastar los recursos de la escuela
y autonomía para recaudar dichos recursos. Algo similar
sucedía en los niveles subnacionales (provinciales
y municipales).
En los estados federales más robustamente federales (caso de Brasil y en menor medida México,
casi ausente hasta 1978 en Argentina) la autonomía a nivel estadual efectivamente
operó, aunque siempre con fuerte injerencia del nivel estatal
central
Pero como
ya se sugiere en el párrafo anterior, antes de adentrarnos
en el análisis de los impactos de la descentralización
educativa es importante establecer algunas precisiones. Existen
tres formas esenciales de la descentralización educativa:
la delegación o devolución de poder a instancia
políticas y administrativas subnacionales (provincias, estados, departamentos,
municipios, etc), el otorgamiento de autonomía a nivel
de la unidad ejecutora específica (en este caso las escuelas o centros educativos), y la incorporación
de actores y lógicas descentralizadas con base en el mercado y la sociedad civil.
Tal como
señalan Winkler y Gershberg (2002) dos de estas formas de la descentralización
educativa responden a preocupaciones y procesos políticos
diferentes y procuran enfrentar desafíos diferentes. Si
la descentralización educativa en unidades subnacionales
de base territorial forma parte de un proceso general de descentralización
de los estados nacionales, la
creciente autonomía de las escuelas posee una fuerte especificidad
y articulación con los procesos propios de reforma educativa
que han marcado la década de los noventa.
En
tanto los objetivos del primer tipo de movimiento estaban orientados
a una mayor eficiencia y disciplina del gasto y a una mayor responsabilización
de las autoridades locales, la autonomía de las escuelas
responde a la percepción generalizada de ineficacia de
estas escuelas y de ausencia de controles e incentivos a los
cuerpos docentes y directivos. Los mecanismos predominantes en
uno y otro tipo así como la naturaleza última de
una y otra forma de descentralización también son
diferentes (claro
está que en algunos casos se encuentran combinadas y superpuestas).
En la primer
forma de descentralización el estado mantiene el financiamiento
y la provisión del servicio, solo que la unidad política
es subnacional. En el segundo caso predominan las formas de tercerización
en donde el estado mantiene el financiamiento (a
veces incluso pasa a compartirlo) pero delega la ejecución
en una unidad no estatal (ONG´s, comunidades locales, asociaciones
de padres, escuelas charter y empresas privadas con y sin
fines de lucro). De hecho esta modalidad, supone, de acuerdo
a nuestra presentación conceptual de los tres modos de
la descentralización, una combinación de la segunda
y tercer forma de autonomía.
Resulta
claro que esta segunda forma de descentralización no implica
necesariamente la delegación de la ejecución en
terceros (el
Estado podría reconocer autonomía
en centros del propio Estado) pero de hecho esta ha sido la modalidad
predominante en la región(3). También es posible pensar
que la tercer forma de la descentralización (delegación en actores
privados y lógicas de mercado) puede realizarse acotando y mucho
la autonomía de las escuelas (en la medida que existan directivas centrales
relativas a quienes pueden ser proveedores y a las reglas para
su funcionamiento y provisión del servicio)(4).
En cualquier
caso las diferentes modalidades de la descentralización
prometen en diferente grado, mayor eficiencia, eficacia, calidad,
transparencia, participación y eventualmente, equidad en
el sistema
educativo.
Sin embargo, existen riesgos ciertos en estas estrategias que
deben ser evaluados en mayor detalle. Ello no implica que las
estrategias centralistas carezcan de problemas, pero no nos detendremos
en mayor medida en ellas, ya que estas han sido señaladas,
y en algunos casos, documentadas suficientemente.
a.
La descentralización como devolución de poder en
niveles subnacionales de base territorial.
El término
descentralización ha sido usado y abusado. Por descentralización
se entenderá aquí una versión amplia de la
misma, en su versión más tradicional, descentralización
político-territorial. Esta incluye las dimensiones referidas
a la devolución, delegación y desconcentración
de poder político, de bases tributarias y de asignación
de recursos, tanto desde el aparato central estatal a las regiones,
estados o departamentos, como a las ciudades y municipios (Bossert,
1996).
Sin ingresar en el debate acerca de desconcentración, descentralización
y devolución, puede establecerse un marco analítico
simple respecto al problema de la descentralización de
recursos y gastos que arroja cuatro tipos posibles (BID, 1994).
Descentralización
de impuestos
Descentralización
de gastos
La idea fuerza de descentralización ha constituido hasta
años recientes un punto de consenso poco común entre
sectores y grupos con diferente orientación ideológica.
Fuertemente asociado a la idea de eficiencia y mercado en la literatura neoclásica
y a las nociones de democracia y participación en las miradas
de la izquierda, la descentralización parece convencer
a unos y otros. Recientemente sin embargo este aparente consenso
se ha visto cuestionado por la evaluación de algunas experiencias
en la región. En este punto se pretende pasar revista a
los argumentos y críticas a la descentralización,
tomando en consideración los tipos de estados sociales
esbozados más arriba. Tal vez la advertencia más
importante que las recientes experiencias sobre descentralización
arrojan, es que ello puede significar cosas muy diferentes dependiendo
de las realidades previas a nivel social y los legados en materia
de políticas públicas -muy especialmente políticas
sociales.
Asimismo se anota que algunos de los potenciales efectos perversos
de la descentralización serán más o menos
probables dependiendo de variables políticas y político-administrativas
de los estados en cuestión.
El primer
elemento de la argumentación parte de diferenciar entre
bienes nacionales y bienes con delimitación espacial. Para
los segundos (iluminación,
cuidado
urbano,
cierta infraestructura energética y vial), modelos descentralizados
prometen ser mejores en la recaudación y administración
de recursos que formatos centralistas. Asimismo en materia de
salud y educación la cantidad y calidad (dentro de ciertos lineamientos generales) de los servicios guardará
mayor consistencia con la capacidad fiscal si ello es administrado
en unidades subnacionales.
De hecho,
el fundamento económico de la descentralización
sostiene que descentralizar la toma de decisiones otorgará
mayor participación a los "consumidores" lo cual
redundará en incremento de su bienestar. Si por su parte
el financiamiento y la oferta de educación se decide a nivel
local mayor aún será el incremento del bienestar.
Es en definitiva una forma de adecuar demanda y oferta acercando
al consumidor y al prestatario del servicio. Tales instancias
subnacionales -en tanto representen adecuadamente el alcance espacial
del bien ofrecido- garantizarían que las cantidades ofrecidas
se adecuen a la demanda, que su costo sea solventado por sus reales
beneficiarios, y los beneficios consumidos por los reales aportantes.
La cercanía de prestatarios y recipientes incrementa así
la eficacia "alocativa" y consistencia distributiva
(ajustando
esfuerzo fiscal y beneficios y servicios) de los programas sociales. Permite
también, en esta versión, incrementar la "accountability"
de los gestores y la participación de la comunidad.
En
una realidad en donde las unidades subnacionales poseen capacidad
de recaudación para cumplir sus funciones básicas
de welfare este modelo funcionaría, en la perspectiva
neoclásica, óptimamente. Tal no es sin embargo
el caso. La distribución de capacidades fiscales intra
nacionales dista de ser homogénea. Más importante
tal vez, las jurisdicciones subnacionales no han sido creadas
ni lo serán procurando reflejar los alcances espaciales
de los bienes que administran para una población determinada.
"Spill-overs", inconsistencias aportante-beneficiario
y la necesidad de articular población local, autoridades
locales y autoridad central, persisten y crean una serie de problemas
que pueden invertir los resultados positivos que se esperan de
la descentralización en el modelo del federalismo fiscal.
Volveremos sobre este punto más adelante.
b.
La descentralización como otorgamiento de autonomía
en unidades subnacionales de carácter funcional.
La
idea de otorgar mayores potestades a las escuelas puede ir de
la mano de los procesos de descentralización territorial
que anotáramos, pero es perfectamente posible que sin
descentralización territorial alguna, se produzca creciente
autonomía escolar. Otorgar al director o al director y
los profesores, o a la comisión de padres la potestad
de contratar o despedir profesores, modificar pautas del currículo
o definir en que se utilizan parte de los recursos escolares,
no requiere de una autoridad genérica territorial de carácter
subnacional. Los casos de Holanda e Inglaterra son un buen ejemplo
de ello. Con un porcentaje mayoritario de las decisiones ubicadas
en la esfera de autoridad de la escuela, un muy bajo porcentaje
en la autoridad local, y aproximadamente un tercio de las decisiones
en el centro. Si bien el modelo holandés incorpora en
muchos casos a la comunidad y al municipio, el modelo inglés
descansa marcadamente en el incremento del poder del director.
(Álvarez,
B; 2002).
Tres son
al menos las dimensiones que propone Álvarez (2002) para pensar el tema de la autonomía
escolar: a quién se otorga dicha autoridad, qué
aspectos del quehacer escolar pasan a ser decisión de la
escuela, y qué recursos se le brinda a la escuela para
uso autónomo. Considerando estas tres dimensiones de la
autonomía es evidente en una somera revisión de
las experiencias internacionales y regionales que existe una amplia
variedad de formatos para la autonomía escolar. Mientras
algunas escuelas han aumentado notoriamente su autonomía
en lo que hace a la autoridad de elegir y despedir maestros, otras
lo han hecho en lo relativo a la currícula, y aún
otras en lo que hace a la planificación y los gastos no
salariales. En cualquier caso es poco común que el centro
otorgue autonomía total a la escuela, y es impensable la
ausencia de criterios de certificación, controles de calidad
y controles fiscales por parte de la autoridad educativa central.
Esta presencia "última" de la autoridad central
responde a dos principios o consensos simples. En primer lugar
la educación básica y media no es meramente un bien
privado es también un bien público sobre el cual
la autoridad central no puede renunciar a fiscalizar al menos
parcialmente. En segundo lugar la educación constituye o al
menos debe constituir una estructura básica de oportunidades
orientada a igualar las chances de acceso al bienestar en una
sociedad desigual y con normas legales que garantizan la reproducción
intergeneracional de las desigualdades. El rol de la educación gratuita y obligatoria
debiera ser moderar dichas desigualdades y su trasmisión
intergeneracional.
Y es por
ello que precisamente la "autonomía escolar"
cuenta no sólo con defensores sino también con detractores.
Tal vez debe entenderse que el problema de la equidad no es el
propósito central de la autonomía escolar. La autonomía
escolar se orienta antes a facilitar la participación de
padres y comunidad, a la eficiencia del centro individual y a
la calidad de estos mismos centros, más que al logro de
la equiparación educativa. El hecho que buena parte de
estas innovaciones hayan surgido en el mundo desarrollado advierte
sobre los impactos que una trasferencia acrítica de dichas
experiencias pueda tener en América
Latina,
la región más desigual del mundo.
c.
La descentralización como delegación de decisiones
en sociedad civil y mercados.
Desde que
Friedman (1962) popularizara la
idea del "voucher" o cupón educativo, para muchos
críticos de los modelos centralistas y estatistas de educación,
la alternativa consiste en dejar una parte importante de las decisiones
del sistema en manos de los consumidores y los proveedores privados.
De hecho el sistema puro de vouchers es un sistema en donde
el estado tan sólo financia y eventualmente regula con
criterios mínimos de calidad. El resto lo hacen los individuos
al llevar sus niños y sus vouchers a una u otra
escuela y a las empresas privadas educativas con o sin fines de
lucro que diferenciarán su oferta para captar más
clientes.
Rara vez
puede implementarse un sistema puro de estas características,
al igual que rara vez el mercado puro opera en cualquier actividad.
Lo que es más, es muy poco probable que en educación
con el tradicional peso del sector público como financiador,
regulador y proveedor se pueda dar sin más un paso a mercados tan radicales.
Por ello, lo que ha predominado ha sido la creación de
cuasi-mercados en donde mediante un subsidio a la oferta (pago al sector privado por
alumno matriculado) se favorece la expansión de los proveedores
privados y se los pone en competencia entre sí y con el
viejo sector público.
La
idea fundamental detrás de estos modelos son claras y
evidentes: la confianza en la competencia y la lógica
de mercado para mejorar la eficiencia y calidad de los centros
educativos. Aquí, a diferencia de los modelos de autonomía
escolar, la búsqueda de eficiencia y calidad no se apoya
tanto en la participación local, en la incorporación
de padres o en la posibilidad del gobierno central de evaluar
resultados de dicha autonomía de gestión y tomar
decisiones sobre la continuidad o no de los directores o gestores.
Por el contrario, el modelo es el de la competencia, como mecanismo
dinámico que opera presionando a la mejora de cada unidad
y a la mejora agregada del sistema. Mientras que el quid de la
descentralización territorial se encuentra en el "contrato
fiscal" y el "contrato democrático", y
el de la autonomía escolar tiende a remitirse al problema
del "agente-principal" y la "responsabilización"
o "accountability", el de los subsidios a la esfera
privada se enmarcan en la discusión de la competencia
y los mercados.
Si embargo,
y tal como señala González (2002), el problema central de la educación es que las tres
condiciones que operan en "mercados de confianza" no
están necesariamente presentes en el sistema: contratos que
especifiquen eventos mensurables, que puedan ser verificados por
terceros, y cuyo cumplimiento sea exigible. La ausencia de una
o más de estas condiciones hacen muy complejo el logro
de sistemas correctivos dinámicos que incrementen calidad
y eficiencia, y ello es cierto tanto para los proveedores privados,
como públicos. La creencia de que es más favorable
separar al juez último que garantiza la posibilidad de
exigencia en el cumplimiento del contrato del proveedor está
en la base de la defensa de este tipo de modelo
de mercado.
Pero en sistemas de información imperfecta (y profundamente asimétrica) y capacidades diferenciales
de los consumidores, la alternativa privada abre tantos problemas
como los que soluciona.
d.
Espacios y lógicas descentralizadas en modelos centralistas.
Existen sistemas altamente centralizados que presentan islas
de descentralización. La modalidad más común
que aquí nos interesa es la presencia de sistemas descentralizados
de asignación de recursos humanos a las escuelas y centros
educativos en modelos centralistas bajo cualquier otra consideración.
Sistemas educativos que presentan curriculas, infraestructura,
sistemas de textos, criterios pedagógicos y aún
administración cotidiana definida por abigarradas definiciones
centralistas, dejan librado al docente la elección del
centro en donde quiere enseñar. Esto genera una potencial
estratificación del capital humano, y despoja tanto al
centro como a la escuela de la posibilidad de definir sus necesidades
de recursos humanos.
Notas:
(1) Para una discusión
más amplia sobre los riesgos y promesas de la descentralización
ver Filgueira, F., 1998 y Figueira C. H. & Filgueira, F;
2002.
(2)En la educación superior en cambio ha sido mucho más
común la dotación de importantes niveles de autonomía.
(3) En Chile ha crecido notoriamente la oferta privada subsidiada,
en El Salvador se ha otorgado la gestión a la comunidad
mediante el programa EDUCO (de hecho muchas de estas escuelas
se habían creado de facto y luego se integran a este programa),
en Bolivia, Perú, Colombia y Venezuela es bien conocida
y se encuentra muy extendida la experiencia de las escuelas primarias
administradas por Fe y Alegría. Las excepciones más
importantes a esta tendencia regional se encuentran en Minas
Gerais en donde la figura del Director de la escuela estatal
adquiere importante autonomía apoyado por un consejo escolar
que combina padres y profesores.
(4) Por supuesto que si la homogeneización desde el centro
es total o casi total se suprime el sentido de la competencia
y del mercado. La única forma de operar eficientemente
en un sistema de mercados o cuasi mercados es permitir a los
proveedores que diferencien sus ofertas y a los "clientes"
que elijan su proveedor.
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