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AMÉRICA LATINA - EDUCACIÓN - DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN - URUGUAY - CHILE -

La descentralización de la educación en el cono sur de América Latina: una evaluación de sus promesas y riesgos (I)


Fernando Filgueira y Juan Ariel Bogliaccini

La modalidad más común que aquí nos interesa es la presencia de sistemas descentralizados de asignación de recursos humanos a las escuelas y centros educativos en modelos centralistas bajo cualquier otra consideración. Sistemas educativos que presentan curriculas, infraestructura, sistemas de textos, criterios pedagógicos y aún administración cotidiana definida por abigarradas definiciones centralistas, dejan librado al docente la elección del centro en donde quiere enseñar


(VERSIÓN PRELIMINAR
REFERENCIAS INCOMPLETAS)


Introducción

La descentralización promete mayor eficacia, mejor eficiencia alocativa, responsabilización de quienes proveen los servicios educativos y participación local. Pero como contracara, estos procesos enfrentan riesgos tan ominosos como las promesas que los sustentan: inequidad, neolocalismo, clientelización, pérdida de la calidad del gasto público y sobrecarga de demandas(1). Para alcanzar las promesas y sortear los riesgos, no es la descentralización "per se" la estrategia más indicada sino la combinación de contextos sociales y políticos concretos sometidos a instrumentos específicos de centralidad y descentralización

La educación, y en particular la educación primaria, constituye un sector clave para evaluar el grado en el cual las promesas y los riesgos se han materializado, así como identificar los correctivos necesarios que durante los últimos 15 años debieron aplicarse para evitar los riesgos y contribuir al logro de las promesas. La educación primaria ofrece un bien que es al mismo tiempo público y privado, que recluta con base territorial pero pretende grados mínimos de homogeneidad nacional, que reconoce la desigualdad pero busca moderarla y que incorpora en su gestión a los niveles nacionales, subnacionales, locales y a las propias unidades de ejecución (las escuelas en este caso).

Mediante el análisis de las transformaciones y logros de Chile y Uruguay en educación se propone en este trabajo, un análisis cuya meta central es apartarse del ritualismo que ha transformado al medio (descentralización) en un fin en sí mismo. Por el contrario estos procesos serán evaluados en base a los impactos agregados que generaron sobre la eficacia, eficiencia y equidad de los sistemas (en indicadores tales como matriculación, eficiencia interna, aprendizaje y tasas de egreso). En particular se observará el impacto de una reforma centralista y otra descentralizadora y de subsidio al sector privado en lo que hace a cobertura en educación secundaria e inicial, segmentación social en la enseñanza básica y aprendizajes en primaria.

La comparación es pertinente dado que estos dos países ensayaron muy diferentes formatos de centralismo-descentralización en sus importantes reformas educativas desde mediados de los ochenta y finales de los noventa. Chile optó ya en los años 80 por un sistema de cuasi-mercados internos con la implementación de una política de descentralización municipal y una política de subvenciones ("vouchers") que permitió la expansión de proveedores privados. En 1991 se implementa un sistema de premio a los logros educativos con base en la autonomía del centro educativo (Sistema Nacional de Evaluación de los Desempeños) y se produce una recuperación de cierta injerencia central en políticas redistributivas para el conjunto del sistema. Uruguay prefirió mantener en la última década un sistema altamente centralizado, con fuertes políticas de mejoramiento centralizadas que combinaron gasto de orientación universal con gasto focalizado, mínimas concesiones a las autonomías subnacionales y de los centros, y fuertes mecanismos redistributivos desde el nivel central. La ley de presupuesto de 1995 enmarca el impulso reformista de mayor envergadura y lo hace desde una lógica fuertemente centralista.

La evaluación de los logros y limitaciones de estas diferentes rutas reformistas constituyen una lección fundamental para avanzar en los procesos de delimitación de potestades y atribuciones a los niveles centrales, subnacionales y de ejecución directa de las políticas educativas de primaria en particular y de las políticas públicas en general. Este trabajo procura ofrecer un primer paso en dicho sentido. Mucho se ha evaluado la experiencia chilena y uruguaya, pero en general la comparación ha sido contra su pasado. Vale, pues el esfuerzo, de considerar la evolución comparada de estos sistemas y avanzar en hipótesis acerca del posible vínculo entre esta evolución y las estrategias reformistas (centralistas o descentralistas) que cada país ensayó.

1. Los niveles y las formas de la descentralización educativa.

Muchos países latinoamericanos presentan estructuras desconcentradas pero no descentralizadas en materia educativa. La existencia de autonomía administrativa para ejecutar directivas centrales siempre ha existido en los sistemas educativos nacionales tanto en el nivel básico como medio y superior(2). De hecho la figura de los Directores de escuela es el ejemplo más claro de desconcentración administrativa en lo que hace a la unidad escolar. Sin embargo rara vez los directores de la escuelas desarrollaron en el pasado acciones autónomas en lo que hace a las decisiones políticas de prestación del servicio educativo. Carecieron en este sentido de dos ingredientes básicos: autonomía para decidir como gastar los recursos de la escuela y autonomía para recaudar dichos recursos. Algo similar sucedía en los niveles subnacionales (provinciales y municipales). En los estados federales más robustamente federales (caso de Brasil y en menor medida México, casi ausente hasta 1978 en Argentina) la autonomía a nivel estadual efectivamente operó, aunque siempre con fuerte injerencia del nivel estatal central

Pero como ya se sugiere en el párrafo anterior, antes de adentrarnos en el análisis de los impactos de la descentralización educativa es importante establecer algunas precisiones. Existen tres formas esenciales de la descentralización educativa: la delegación o devolución de poder a instancia políticas y administrativas subnacionales (provincias, estados, departamentos, municipios, etc), el otorgamiento de autonomía a nivel de la unidad ejecutora específica (en este caso las escuelas o centros educativos), y la incorporación de actores y lógicas descentralizadas con base en el mercado y la sociedad civil.

Tal como señalan Winkler y Gershberg (2002) dos de estas formas de la descentralización educativa responden a preocupaciones y procesos políticos diferentes y procuran enfrentar desafíos diferentes. Si la descentralización educativa en unidades subnacionales de base territorial forma parte de un proceso general de descentralización de los estados nacionales, la creciente autonomía de las escuelas posee una fuerte especificidad y articulación con los procesos propios de reforma educativa que han marcado la década de los noventa.

En tanto los objetivos del primer tipo de movimiento estaban orientados a una mayor eficiencia y disciplina del gasto y a una mayor responsabilización de las autoridades locales, la autonomía de las escuelas responde a la percepción generalizada de ineficacia de estas escuelas y de ausencia de controles e incentivos a los cuerpos docentes y directivos. Los mecanismos predominantes en uno y otro tipo así como la naturaleza última de una y otra forma de descentralización también son diferentes (claro está que en algunos casos se encuentran combinadas y superpuestas).

En la primer forma de descentralización el estado mantiene el financiamiento y la provisión del servicio, solo que la unidad política es subnacional. En el segundo caso predominan las formas de tercerización en donde el estado mantiene el financiamiento (a veces incluso pasa a compartirlo) pero delega la ejecución en una unidad no estatal (ONG´s, comunidades locales, asociaciones de padres, escuelas charter y empresas privadas con y sin fines de lucro). De hecho esta modalidad, supone, de acuerdo a nuestra presentación conceptual de los tres modos de la descentralización, una combinación de la segunda y tercer forma de autonomía.

Resulta claro que esta segunda forma de descentralización no implica necesariamente la delegación de la ejecución en terceros (el Estado podría reconocer autonomía en centros del propio Estado) pero de hecho esta ha sido la modalidad predominante en la región(3). También es posible pensar que la tercer forma de la descentralización (delegación en actores privados y lógicas de mercado) puede realizarse acotando y mucho la autonomía de las escuelas (en la medida que existan directivas centrales relativas a quienes pueden ser proveedores y a las reglas para su funcionamiento y provisión del servicio)(4).

En cualquier caso las diferentes modalidades de la descentralización prometen en diferente grado, mayor eficiencia, eficacia, calidad, transparencia, participación y eventualmente, equidad en el sistema educativo. Sin embargo, existen riesgos ciertos en estas estrategias que deben ser evaluados en mayor detalle. Ello no implica que las estrategias centralistas carezcan de problemas, pero no nos detendremos en mayor medida en ellas, ya que estas han sido señaladas, y en algunos casos, documentadas suficientemente.

a. La descentralización como devolución de poder en niveles subnacionales de base territorial.

El término descentralización ha sido usado y abusado. Por descentralización se entenderá aquí una versión amplia de la misma, en su versión más tradicional, descentralización político-territorial. Esta incluye las dimensiones referidas a la devolución, delegación y desconcentración de poder político, de bases tributarias y de asignación de recursos, tanto desde el aparato central estatal a las regiones, estados o departamentos, como a las ciudades y municipios (Bossert, 1996). Sin ingresar en el debate acerca de desconcentración, descentralización y devolución, puede establecerse un marco analítico simple respecto al problema de la descentralización de recursos y gastos que arroja cuatro tipos posibles (BID, 1994).

Descentralización de impuestos
Descentralización de gastos


La idea fuerza de descentralización ha constituido hasta años recientes un punto de consenso poco común entre sectores y grupos con diferente orientación ideológica. Fuertemente asociado a la idea de eficiencia y mercado en la
literatura neoclásica y a las nociones de democracia y participación en las miradas de la izquierda, la descentralización parece convencer a unos y otros. Recientemente sin embargo este aparente consenso se ha visto cuestionado por la evaluación de algunas experiencias en la región. En este punto se pretende pasar revista a los argumentos y críticas a la descentralización, tomando en consideración los tipos de estados sociales esbozados más arriba. Tal vez la advertencia más importante que las recientes experiencias sobre descentralización arrojan, es que ello puede significar cosas muy diferentes dependiendo de las realidades previas a nivel social y los legados en materia de políticas públicas -muy especialmente políticas sociales. Asimismo se anota que algunos de los potenciales efectos perversos de la descentralización serán más o menos probables dependiendo de variables políticas y político-administrativas de los estados en cuestión.

El primer elemento de la argumentación parte de diferenciar entre bienes nacionales y bienes con delimitación espacial. Para los segundos (iluminación, cuidado urbano, cierta infraestructura energética y vial), modelos descentralizados prometen ser mejores en la recaudación y administración de recursos que formatos centralistas. Asimismo en materia de salud y educación la cantidad y calidad (dentro de ciertos lineamientos generales) de los servicios guardará mayor consistencia con la capacidad fiscal si ello es administrado en unidades subnacionales.

De hecho, el fundamento económico de la descentralización sostiene que descentralizar la toma de decisiones otorgará mayor participación a los "consumidores" lo cual redundará en incremento de su bienestar. Si por su parte el financiamiento y la oferta de educación se decide a nivel local mayor aún será el incremento del bienestar. Es en definitiva una forma de adecuar demanda y oferta acercando al consumidor y al prestatario del servicio. Tales instancias subnacionales -en tanto representen adecuadamente el alcance espacial del bien ofrecido- garantizarían que las cantidades ofrecidas se adecuen a la demanda, que su costo sea solventado por sus reales beneficiarios, y los beneficios consumidos por los reales aportantes. La cercanía de prestatarios y recipientes incrementa así la eficacia "alocativa" y consistencia distributiva (ajustando esfuerzo fiscal y beneficios y servicios) de los programas sociales. Permite también, en esta versión, incrementar la "accountability" de los gestores y la participación de la comunidad.

En una realidad en donde las unidades subnacionales poseen capacidad de recaudación para cumplir sus funciones básicas de welfare este modelo funcionaría, en la perspectiva neoclásica, óptimamente. Tal no es sin embargo el caso. La distribución de capacidades fiscales intra nacionales dista de ser homogénea. Más importante tal vez, las jurisdicciones subnacionales no han sido creadas ni lo serán procurando reflejar los alcances espaciales de los bienes que administran para una población determinada. "Spill-overs", inconsistencias aportante-beneficiario y la necesidad de articular población local, autoridades locales y autoridad central, persisten y crean una serie de problemas que pueden invertir los resultados positivos que se esperan de la descentralización en el modelo del federalismo fiscal. Volveremos sobre este punto más adelante.

b. La descentralización como otorgamiento de autonomía en unidades subnacionales de carácter funcional.

La idea de otorgar mayores potestades a las escuelas puede ir de la mano de los procesos de descentralización territorial que anotáramos, pero es perfectamente posible que sin descentralización territorial alguna, se produzca creciente autonomía escolar. Otorgar al director o al director y los profesores, o a la comisión de padres la potestad de contratar o despedir profesores, modificar pautas del currículo o definir en que se utilizan parte de los recursos escolares, no requiere de una autoridad genérica territorial de carácter subnacional. Los casos de Holanda e Inglaterra son un buen ejemplo de ello. Con un porcentaje mayoritario de las decisiones ubicadas en la esfera de autoridad de la escuela, un muy bajo porcentaje en la autoridad local, y aproximadamente un tercio de las decisiones en el centro. Si bien el modelo holandés incorpora en muchos casos a la comunidad y al municipio, el modelo inglés descansa marcadamente en el incremento del poder del director. (Álvarez, B; 2002).

Tres son al menos las dimensiones que propone Álvarez (2002) para pensar el tema de la autonomía escolar: a quién se otorga dicha autoridad, qué aspectos del quehacer escolar pasan a ser decisión de la escuela, y qué recursos se le brinda a la escuela para uso autónomo. Considerando estas tres dimensiones de la autonomía es evidente en una somera revisión de las experiencias internacionales y regionales que existe una amplia variedad de formatos para la autonomía escolar. Mientras algunas escuelas han aumentado notoriamente su autonomía en lo que hace a la autoridad de elegir y despedir maestros, otras lo han hecho en lo relativo a la currícula, y aún otras en lo que hace a la planificación y los gastos no salariales. En cualquier caso es poco común que el centro otorgue autonomía total a la escuela, y es impensable la ausencia de criterios de certificación, controles de calidad y controles fiscales por parte de la autoridad educativa central. Esta presencia "última" de la autoridad central responde a dos principios o consensos simples. En primer lugar la educación básica y media no es meramente un bien privado es también un bien público sobre el cual la autoridad central no puede renunciar a fiscalizar al menos parcialmente. En segundo lugar la educación constituye o al menos debe constituir una estructura básica de oportunidades orientada a igualar las chances de acceso al bienestar en una sociedad desigual y con normas legales que garantizan la reproducción intergeneracional de las desigualdades. El rol de la educación gratuita y obligatoria debiera ser moderar dichas desigualdades y su trasmisión intergeneracional.

Y es por ello que precisamente la "autonomía escolar" cuenta no sólo con defensores sino también con detractores. Tal vez debe entenderse que el problema de la equidad no es el propósito central de la autonomía escolar. La autonomía escolar se orienta antes a facilitar la participación de padres y comunidad, a la eficiencia del centro individual y a la calidad de estos mismos centros, más que al logro de la equiparación educativa. El hecho que buena parte de estas innovaciones hayan surgido en el mundo desarrollado advierte sobre los impactos que una trasferencia acrítica de dichas experiencias pueda tener en América Latina, la región más desigual del mundo.

c. La descentralización como delegación de decisiones en sociedad civil y mercados.

Desde que Friedman (1962) popularizara la idea del "voucher" o cupón educativo, para muchos críticos de los modelos centralistas y estatistas de educación, la alternativa consiste en dejar una parte importante de las decisiones del sistema en manos de los consumidores y los proveedores privados. De hecho el sistema puro de vouchers es un sistema en donde el estado tan sólo financia y eventualmente regula con criterios mínimos de calidad. El resto lo hacen los individuos al llevar sus niños y sus vouchers a una u otra escuela y a las empresas privadas educativas con o sin fines de lucro que diferenciarán su oferta para captar más clientes.

Rara vez puede implementarse un sistema puro de estas características, al igual que rara vez el mercado puro opera en cualquier actividad. Lo que es más, es muy poco probable que en educación con el tradicional peso del sector público como financiador, regulador y proveedor se pueda dar sin más un paso a mercados tan radicales. Por ello, lo que ha predominado ha sido la creación de cuasi-mercados en donde mediante un subsidio a la oferta (pago al sector privado por alumno matriculado) se favorece la expansión de los proveedores privados y se los pone en competencia entre sí y con el viejo sector público.

La idea fundamental detrás de estos modelos son claras y evidentes: la confianza en la competencia y la lógica de mercado para mejorar la eficiencia y calidad de los centros educativos. Aquí, a diferencia de los modelos de autonomía escolar, la búsqueda de eficiencia y calidad no se apoya tanto en la participación local, en la incorporación de padres o en la posibilidad del gobierno central de evaluar resultados de dicha autonomía de gestión y tomar decisiones sobre la continuidad o no de los directores o gestores. Por el contrario, el modelo es el de la competencia, como mecanismo dinámico que opera presionando a la mejora de cada unidad y a la mejora agregada del sistema. Mientras que el quid de la descentralización territorial se encuentra en el "contrato fiscal" y el "contrato democrático", y el de la autonomía escolar tiende a remitirse al problema del "agente-principal" y la "responsabilización" o "accountability", el de los subsidios a la esfera privada se enmarcan en la discusión de la competencia y los mercados.

Si embargo, y tal como señala González (2002), el problema central de la educación es que las tres condiciones que operan en "mercados de confianza" no están necesariamente presentes en el sistema: contratos que especifiquen eventos mensurables, que puedan ser verificados por terceros, y cuyo cumplimiento sea exigible. La ausencia de una o más de estas condiciones hacen muy complejo el logro de sistemas correctivos dinámicos que incrementen calidad y eficiencia, y ello es cierto tanto para los proveedores privados, como públicos. La creencia de que es más favorable separar al juez último que garantiza la posibilidad de exigencia en el cumplimiento del contrato del proveedor está en la base de la defensa de este tipo de modelo de mercado. Pero en sistemas de información imperfecta (y profundamente asimétrica) y capacidades diferenciales de los consumidores, la alternativa privada abre tantos problemas como los que soluciona.

d. Espacios y lógicas descentralizadas en modelos centralistas.


Existen sistemas altamente centralizados que presentan islas de descentralización. La modalidad más común que aquí nos interesa es la presencia de sistemas descentralizados de asignación de recursos humanos a las escuelas y centros educativos en modelos centralistas bajo cualquier otra consideración. Sistemas educativos que presentan curriculas, infraestructura, sistemas de textos, criterios pedagógicos y aún administración cotidiana definida por abigarradas definiciones centralistas, dejan librado al docente la elección del centro en donde quiere enseñar. Esto genera una potencial estratificación del capital humano, y despoja tanto al centro como a la escuela de la posibilidad de definir sus necesidades de recursos humanos.

Notas:

(1) Para una discusión más amplia sobre los riesgos y promesas de la descentralización ver Filgueira, F., 1998 y Figueira C. H. & Filgueira, F; 2002.

(2)En la educación superior en cambio ha sido mucho más común la dotación de importantes niveles de autonomía.

(3) En Chile ha crecido notoriamente la oferta privada subsidiada, en El Salvador se ha otorgado la gestión a la comunidad mediante el programa EDUCO (de hecho muchas de estas escuelas se habían creado de facto y luego se integran a este programa), en Bolivia, Perú, Colombia y Venezuela es bien conocida y se encuentra muy extendida la experiencia de las escuelas primarias administradas por Fe y Alegría. Las excepciones más importantes a esta tendencia regional se encuentran en Minas Gerais en donde la figura del Director de la escuela estatal adquiere importante autonomía apoyado por un consejo escolar que combina padres y profesores.

(4) Por supuesto que si la homogeneización desde el centro es total o casi total se suprime el sentido de la competencia y del mercado. La única forma de operar eficientemente en un sistema de mercados o cuasi mercados es permitir a los proveedores que diferencien sus ofertas y a los "clientes" que elijan su proveedor.

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