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(VERSIÓN PRELIMINAR
REFERENCIAS INCOMPLETAS)
2.
Equidad, calidad y eficiencia: riesgos de la descentralización
en la educación.
i.
Segmentación educativa desde la demanda: reclutamiento
territorial y efecto descreme.
La distribución de la población en diferentes centros
educativos responde a una multiplicidad de factores. En el caso
de la educación
primaria
es muy marcado el sesgo territorial en el reclutamiento de la
población. Lo es menos en el ciclo medio de la enseñanza. Pero en sociedades
con altos niveles de desigualdad existen dos grandes fuentes que
generan riesgos de segregación educativa. La base territorial
de reclutamiento y la existencia de una oferta segmentada en materia
de calidad y costos. Por segregación educativa debe entenderse
la situación en la cual la experiencia educativa del individuo
tiende a desarrollarse y compartirse esencialmente en individuos
de su misma extracción social. Esta segregación
es detrimental no sólo a la formación del carácter
ciudadano de la población sino también al aprendizaje
y logro educativo. Esta bien documentado en la literatura el efecto
que la segregación educativa posee sobre el aprendizaje,
la repetición, la asistencia escolar y la deserción
escolar.
El caso
uruguayo
constituye un buen ejemplo de los procesos e impactos de la segregación
educativa. Una sociedad tradicionalmente igualitaria y con una
residencialidad heterogénea en lo que hace a la composición
social del típico barrio montevideano, en los últimos
20 años ha asistido a un creciente proceso de segregación
territorial. Este proceso ha afectado profundamente una díada
virtuosa que existía entre un sistema educativo público hegemónico
y barrios heterogéneos. El resultado era una escuela pública
socialmente heterogénea a nivel de centros que favorecía
no sólo la experiencia ciudadana temprana sino también
el aprendizaje y diversos logros educativos basados en la diversidad
de modelos de rol. En la actualidad sin embargo resulta absolutamente
clara la segregación educativa. Las escuelas educan cada
vez más a estratos homogéneos y el capital social
y humano se distribuye en forma crecientemente regresiva.
Es
muy complejo atacar esta fuente de segregación pero existen
algunas alternativas "centrales" para enfrentarla.
La primera es incrementar la calidad y los servicios ofrecidos
en las escuelas de barrios y regiones más desfavorecidas.
Ello no sólo tiene un efecto positivo al redistribuir
recursos hacia estas poblaciones, sino que minimiza el efecto
segregador de la base territorial. En efecto, los sectores sociales
de mayor capacidad económica que viven en estos barrios
pobres tienden a optar por alternativas privadas (o redefinen mediante
declaraciones falsas de residencia, la escuela a designar por
la autoridad administrativa) lo que agudiza, por efecto "descreme",
la segregación. Una oferta atractiva en calidad y servicios
(por ejemplo
las escuelas de tiempo completo) tiende a lograr un porcentaje
levemente mayor de retención de sectores medios y aún
medios altos. La creación de nuevas escuelas en zonas
que combinan o están en el espacio limítrofe entre
poblaciones de diferentes estratos sociales(5) y que a su vez ofrecen servicios
de calidad es otra alternativa para el futuro de estos procesos.
La otra forma más radical de enfrentar este problema, se
basa en disminuir la centralidad del principio territorial en
la asignación de niños a escuelas. Una estrategia
"centralista" podría definir desde su instancia
específica la creación de escuelas balanceadas socialmente
(claro está que ello requiere de un sistema de trasporte
gratuito y confiable para los niños)(6) en donde si bien se tiene en consideración
las distancias, se enfatiza el logro de escuelas socialmente heterogéneas
socialmente.
Para muchos
autores la mejor forma de desagregar es radicalmente diferente
a la lógica centralista aquí propuesta. Quienes
abogan por el subsidio puro a la demanda argumentan que si se
entregara un "voucher" educacional a cada padre o madre
y si se contara con un sistema de información adecuado
de la calidad de los proveedores (esencialmente centros escolares privados) ello permitiría
un uso racional de lo recursos y una combinación social
más balanceada. Algunos de estos autores reconocen el problema
de la desigualdad y de los desiguales recursos que
poseen los padres para elegir y enviar a sus hijos a las mejores
escuelas, pero indican que basta con estratificar el voucher
generando un incentivo adicional para la captación de alumnos
de contextos desfavorecidos para superar este problema.
Existen
sin embargo dos problemas serios con los modelos implementados
en América
Latina,
especialmente en el caso Chileno, en donde se crea la figura del
sistema privado subvencionado pero se mantiene también
la escuela pública. Por un lado se produce un riesgo de
segregación educativa por subsistema que se suma a segregación
de base territorial. Si antes las formas de la segregación
se producían por razones de residencialidad y por la capacidad
de los sectores altos de "salir" del bien público
y contratar un sistema privado, ahora se agrega otra posibilidad
de "salida" del sistema público para sectores
medios y medios bajos que no podían pagar el privado: aparece
la figura del privado subvencionado. Ello implica eventualmente
que las escuelas y centros educativos del sistema público
se vacían no sólo de elites sino también
de clases medias.
Lo
que es más, la aplicación del mismo sistema de
incentivos al sistema público no necesariamente soluciona
este problema, ya que el efecto descreme se produce por una idea
generalizada de que las escuelas privadas son mejores que las
públicas, el estatus adjunto a dicha opción, y
tal vez más importante, porque dichas nociones se manifiestan
en la composición social de las escuelas de uno y otro
tipo cerrándose así un círculo de profecía
auto cumplida. Por otra parte a igual valor del voucher, una
escuela o liceo, si no tiene cupos suficientes y debe elegir
entre muchos potenciales alumnos, elegirá al estudiante
menos problemático y al que le genere menores costos(7). Dichos alumnos
rara vez provienen de los contextos sociales más desfavorecidos.
En
este sentido es atendible no sólo la crítica de
los "centralistas" sino también la crítica
y alternativa opuesta de algunos acérrimos defensores
del sistema de vouchers que indican que el "voucher"
a medias y sin correctivos para equidad no funciona, pero que
tampoco lo hacen los modelos centralistas. Para estos autores
debe crearse un sistema enteramente privado de educación,
subsidiado por el estado y con "vouchers" de mayor
valor en los sectores más pobres(8) (permitiendo a su vez el co-pago en los
sectores que así lo desearen).
ii.
Segmentación educativa desde la oferta: recursos diferenciales,
co-pago privado y exigencias diferenciales.
Quienes
defienden las propuestas descentralizadoras sostienen que la
eficiencia y eficacia de los sistemas de prestación social
se vería favorecida, quienes hacen un llamado a la cautela
apuntan a lo problemas de inequidad distributiva que estos procesos
pueden acarrear. El problema más serio a enfrentar en
esta área refiere a la diferencial capacidad fiscal, técnica
y política de regiones y municipios, dado los niveles
de desarrollo económico, los tipos de actividades predominantes
y su grado de "tasabilidad", así como el propio
aparato fiscal regional o municipal.
Por su parte, debe tenerse en cuenta que los mercados distribuyen bienes
en forma desigual, social y espacialmente. Mercados ineficientes
y con fuertes rigideces agudizan dicha inequidad. En América
Latina
en particular, este problema adquiere dimensiones alarmantes en
los diferenciales de desarrollo regional y rural-urbano. Los estados
centrales han jugado en este sentido un rol redistributivo de
riesgos y beneficios. Si bien en muchos casos dicho rol se ha
desdibujado o aún ha profundizado inequidades regionales,
la tendencia redistributiva se ha visto reforzada en los casos
en que sus gobiernos debieron enfrentar la aprobación popular
por mecanismos democráticos de alcance y representatividad
nacional.
En este contexto, si la descentralización es utilizada
como un mecanismo que incrementa la "accountability"
tanto de las autoridades locales como del gobierno central, el
sistema político se encargará de contrarrestar
o al menos atenuar las inequidades distributivas que la redefinición
de unidades territoriales fiscales conlleva. Si ello no es así,
la descentralización significa básicamente el quiebre
de los principios de solidaridad centralistas y la profundización
de las desigualdades regionales y rural-urbana.
El caso chileno durante el gobierno de Pinochet es un buen ejemplo
de lo anotado. La ausencia de mecanismos participativos reales
a nivel comunitario, y la ausencia de transferencia de recursos
significativos desde el gobierno central a las nuevas unidades
administrativas llevó a una agudización de la estratificación
regional. Este experimento fue pertinentemente tildado de desconcentración
regional y alcaldización de los municipios (el
alcalde no era electo sino nombrado por Pinochet) y no de descentralización.
Con
la apertura democrática se implementaron dos reformas
que permitieron enfrentar al menos parcialmente el problema.
Por un lado se implementaron mecanismos participativos y electivos
para la selección de las autoridades locales, por el otro
se incrementó un fondo de solidaridad basado en rentas
generales y en ingresos fiscales de las autonomías y municipios
más ricos, lo cuál permitió cubrir las deficiencias
fiscales de las unidades más pobres.
Es interesante
anotar que fue posible impulsar estas reformas y sostenerlas en
democracia y en presencia de partidos fuertemente
institucionalizados a nivel nacional. En otras palabras si la
descentralización se realiza en naciones fuertemente heterogéneas
y estratificadas a nivel local y regional, sin ninguna institución
u actor que habilite la redistribución de poder político
interregional y los efectivice en instituciones "accountables"
locales, el resultado más probable será agudizar
las inequidades distributivas.
iii. Inequidad de resultados: efectos de la calidad segmentada
y del efecto pares.
En materia
de resultados o logros educativos, las políticas descentralizadoras
se enfrentan al riesgo de la segmentación de la calidad
de la educación como consecuencia de la propia lógica
de mercado.
Así mismo, esta segmentación de la calidad de la
oferta puede generar la segregación social a partir de
la división social en los compartimentos estancos segmentados.
Sin lugar
a dudas esta lógica estima posible la movilidad social
ascendente, pero es necesario abrir la pregunta sobre los sectores
sociales menos favorecidos y sus posibilidades reales de ser admitidos
por un sistema de libre juego sin correctivos estatales tendientes
a generar equidad. Máxime debe hacerse esta pregunta en
sociedades desiguales o previamente segmentadas como son las sociedades latinoamericanas, la región
más desigual del mundo.
Es factible
en este sentido, que el libre juego de asignación de recursos
genere sesgos de calidad en detrimento de estos sectores más
carenciados. Así mismo y reforzando esta lógica,
subyace el riesgo del empobrecimiento de los sectores menos favorecidos
como consecuencia de la movilidad ascendente de sus capas superiores
en términos de logro educativo. Es decir, si los niños con mayor capacidad
de aprendizaje abandonan sus escuelas de origen hacia otros centros
educativos de mejor calidad, pero otra cantidad de estos niños
se ve imposibilitada de hacerlo, tendríamos dos posibles
consecuencias: por un lado estos sectores movilizados serían
favorecidos por el efecto pares de los niños ubicados en
mejores escuelas, lo que mejoraría su capacidad de aprendizaje
tanto como la calidad del mismo, generando, para ellos, mayor
equidad respecto de la sociedad en su conjunto.
Sin embargo, aquellos niños que quedan atrapados
en las peores escuelas del sistema también experimentan
el efecto pares, pero en una situación de empobrecimiento
intelectual que los potenciaría negativamente. La calidad
de su educación se vería amenazada por el propio
empobrecimiento del grupo social.
Notas:
(5) Una escuela grande en la
vía del tren en vez de dos escuelas chicas a cada lado
de la vía del tren, sería la metáfora que
mejor ilustra esta estrategia (en alusión a la expresión
de diferenciación social de "which side of the tracks
were you born", referida a la segregación de los
pueblos norteamericanos).
(6) La desegragación racial educativa norteamericana fue
precisamente intentada en un primer momento de esta manera incluyendo
el "busing system".
(7) Son conocidas las prácticas
de preselección en muchas escuelas privadas (por criterios
de repetición, pruebas de admisión, etc)
(8) Ver para
esta discusión Aedo y Sapelli, 2001.
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