|
Dos desafíos reformistas: descentralización y focalización
Descentralizar
y focalizar supone por sobre todas las cosas redistribuir recursos
de poder y beneficios materiales concretos -en la forma de transferencias
monetarias, subsidios, bienes y servicios. Es por tanto y eminentemente
un problema político y distributivo. Si bien no debe perderse
de vista los problemas técnico-administrativos que estos
procesos de reforma suponen, igualmente importantes y más
descuidados han resultado los problemas de poder y redistribución
que dichos procesos implican. Las reformas en cuestión,
vistas desde esta perspectiva, no pueden ser iguales ni en su
viabilidad, potencial impacto o deseabilidad en países
de universalismo estratificado, de incorporación dual
y de tipo excluyente
a.
Descentralización
El
término descentralización ha sido usado
y abusado. La idea de descentralización ha sido utilizada
para denotar transformaciones en dimensiones referidas a la devolución,
delegación y desconcentración de funciones administrativas,
de poder político, de bases tributarias y de asignación
de recursos, tanto desde el aparato central estatal a las regiones,
estado o departamentos, como a las ciudades y municipios (Bossert, 1996). Sin ingresar
en el debate acerca de desconcentración, descentralización
y devolución, puede establecerse un marco analítico
simple respecto al problema de la descentralización de
recursos y gastos, aspecto en el cual me concentraré,
que arroja cuatro tipos posibles (BID, 1994).
La
idea fuerza de descentralización ha constituido hasta
años recientes un punto de consenso poco común
entre sectores y grupos con diferente orientación ideológica.
Fuertemente asociado a la idea de eficiencia y mercado en la
literatura conservadora y a las nociones de democracia y participación
en las tradiciones de izquierda, la descentralización
parece convencer a unos y otros. Este consenso se ha visto plasmado
en transformaciones reales a nivel de las políticas públicas
de las naciones latinoamericanas. De una situación fiscal
fuertemente centralista América Latina ha iniciado un
movimiento claro en la dirección opuesta (Aghon, 1997; Rivera,
1997).
Recientemente,
sin embargo, este aparente consenso se ha visto cuestionado por
la evaluación de algunas de las experiencias recientes
en la región. En este punto se pretende pasar revista
a los argumentos y críticas a la descentralización,
tomando en consideración los tipos de estados sociales
esbozados más arriba. Tal vez la advertencia más
importante que las recientes experiencias sobre descentralización
arrojan es que ello puede significar cosas muy diferentes, dependiendo
de las realidades previas a nivel social y los legados en materia
de políticas públicas -muy especialmente políticas
sociales. Asimismo se anota que algunos de los potenciales efectos
perversos de la descentralización serán más
o menos probables dependiendo de variables políticas y
político-administrativas de los estados en cuestión.
Un
informe reciente sobre descentralización fiscal del BID
(1994), busca sistematizar
los argumentos fiscales y económicos en favor de la descentralización.
El primer elemento de la argumentación parte de diferenciar
entre bienes nacionales y bienes con delimitación espacial.
Para los segundos
(iluminación, cuidado urbano, cierta infraestructura energética
y vial),
modelos descentralizados prometen ser mejores en la recaudación
y administración de recursos que formatos centralistas.
Asimismo, en materia de salud y educación la cantidad,
y calidad (dentro
de ciertos lineamientos generales) de los servicios guardará
mayor consistencia con la capacidad fiscal si ello es administrado
en unidades subnacionales. Es en definitiva una forma de adecuar
demanda y oferta acercando al consumidor y al prestatario del
servicio.
Tales
instancias subnacionales -en tanto representen adecuadamente
el alcance espacial del bien ofrecido, garantizarían que
las cantidades ofrecidas se adecuen a la demanda, que su costo
sea solventado por sus reales beneficiarios, y los beneficios
consumidos por los reales aportantes. La cercanía de prestatarios
y recipientes incrementa así la eficacia “alocativa”
y consistencia distributiva (ajustando
esfuerzo fiscal y beneficios y servicios) de los programas sociales.
Permite también, en esta versión, incrementar la
“accountability” de los gestores y la participación
de la comunidad.
En
una realidad en donde las unidades subnacionales poseen capacidad
de recaudación para cumplir sus funciones básicas
de welfare este modelo funcionaría, en la perspectiva
neoclásica, óptimamente.
Tal no es sin embargo el caso. La distribución de capacidades
fiscales intranacionales dista de ser homogénea. Más
importante tal vez, las jurisdicciones subnacionales no han sido
creadas ni lo serán procurando reflejar los alcances espaciales
de los bienes que administran para una población determinada.
“Spill-overs”, inconsistencias aportante-beneficiario
y la necesidad de articular población local, autoridades
locales y autoridad central persisten y crean una serie de problemas
que pueden invertir los resultados positivos que se esperan de
la descentralización en el modelo del federalismo fiscal.
Frente
a estas críticas, esta versión optimista de los
efectos de la descentralización encontró algunos
observadores que hicieron un llamado a la cautela. De entre los
efectos perversos que pueden pensarse, los más relevantes
parecen ser:
i. Clientelización
de acceso, criterio de provisión e inversión en
programas sociales
La
promesa de la participación que generaría modalidades
de descentralización política (esto es en la toma de decisiones) puede verse
burlada en los casos en que las autoridades locales han estado
históricamente conformadas por elites locales (o son muy porosas a
ellas) que
establecían relaciones neopatrimoniales con los habitantes
locales (Melo,
1997).
Este
riesgo es particularmente claro en países con modelos
sociales de tipo excluyente y en los casos del sector no incorporado
a la protección moderna de los países duales, en
donde el control y cooptación de los sectores populares
se realizó mediante la coerción y prebendas de
terratenientes y otras elites locales, apoyadas por el estado.
De
hecho, en este caso ya estamos en presencia de un modelo descentralizado
informal en donde el estado delegaba funciones coercitivas, de
recaudación, de control y de gasto o servicios en elites
locales. Este mismo problema puede darse en países de
universalismo estratificado o en las regiones modernas de los
países duales, pero la clientelización posible
guardará relación con los grados y formas previas
de clientelismo, los cuáles en muchos casos se encontraban
avanzados en su proceso de democratización.
Ello no soluciona el problema de la eficiencia del gasto social
-bien puede agravarlo, pero sí garantiza en mayor medida
cierto control por parte de las formas organizadas de la comunidad
sobre los programas. Ello es así, ya que estos casos en
general, han desarrollado en mayor medida que los países
de tipo excluyente, formas organizadas de la sociedad civil (sindicatos, asociaciones
barriales, clubes políticos, movimientos sociales de diverso
tipo con base territorial), por lo cuál la promesa de “accountability”
y participación encontrará actores preparados a
usufructuar los nuevos formatos descentralizados.
Para
los modelos de tipo excluyente y de tipo dual -en sus sectores
no integrados, el problema antes o más bien al mismo tiempo
que descentralizar es el de democratizar las relaciones básicas
de poder social a nivel local. El poder de las elites locales
en muchos de estos casos es pre-político lo cual hace
la tarea más ardua. En cualquier caso el rol del estado
central será fundamental interviniendo y procurando oficiar
de “prestamista” (recordar
aquí el rol del gobiernos federal en USA frente a los
poderes locales del sur) de poder a la población local
para garantizar la democratización de las relaciones locales
en el nuevo contexto descentralizado.
La otra opción, es realizar un “by-pass” de
las autoridades locales tradicionales sin apoyo de estado central,
por la vía de ONG´s y formas organizacionales propias
de la comunidad, pero allí estamos hablando de un modelo
societalista de políticas sociales sin participación
estatal.
Un segundo riesgo de clientelización apunta no sólo
al control por parte de elites preexistentes sino a la creación
de nuevas redes clientelares que se manifiestan en un exceso
de inversión en empleo con una limitada contraparte en
la provisión de servicios. En aquellas situaciones en
donde la organización o poder de la sociedad civil se
encuentra concentrada en estratos pequeños cercanos al
poder, un incremento en las autonomías locales puede traducirse
en un incremento de “accountability” clientelar, no
democrático, y cuyos efectos serán ineficientes.
El efecto, en este caso el proceso a observar, será el
giro de la inversión hacia empleo (en tanto retribución selectiva
clientelar)
antes que la expansión de servicios para poblaciones y
comunidades sin poder político a nivel local.
El trabajo de Melo (1993,
1997)
ha incursionado en este punto para el caso brasileño.
En este país el gasto fiscal de los municipios se incrementó
para hacer frente a las nuevas atribuciones establecidas en las
medidas de descentralización de 9% a 16% del PBI en términos
agregados en doce años. Sin embargo la mayor parte de
ese aumento responde a gastos de personal, y en mucho menor medida
a expansión de inversiones y servicios. Ello revela para
el autor la expansión del empleo público de base
clientelista y la pérdida de calidad del gasto público.
ii. agudización
de inequidades distributivas regionales y neolocalismo
En tanto quienes defienden las propuestas descentralizadoras
sostienen que la eficiencia y eficacia de los sistemas de prestación
social se vería favorecida, quienes hacen un llamado a
la cautela apuntan a lo problemas de inequidad distributiva que
estos procesos pueden acarrear. Si la descentralización,
incluye el aspecto fiscal, el problema más serio a enfrentar
en esta área refiere a la diferencial capacidad fiscal
de regiones y municipios, dado los niveles de desarrollo económico,
las tipos de actividades predominantes y su “tasabilidad”,
y el propio aparato fiscal regional o municipal.
Los mercados distribuyen bienes en forma desigual, social y espacialmente.
Mercados ineficientes y con fuertes rigideces agudizan dicha
inequidad. En América Latina en particular este problema
adquiere dimensiones alarmantes en los diferenciales de desarrollo
regional y rural-urbano. Los estados centrales han jugado en
este sentido un rol redistributivo de riesgos y beneficios. Esta
pauta se ha visto reforzada en los casos en que sus gobiernos
debieron enfrentar la aprobación popular por mecanismos
democráticos o cuando por necesidades de seguridad nacional
o inversión mínima en infraestructura debieron
colocar recursos en áreas que el empresario no encuentra
rentable o para la cuál no cuenta con el capital suficiente.
En este contexto, si la descentralización es utilizada
como un mecanismo que incrementa la “accountability”
tanto de las autoridades locales como de el gobierno central,
el sistema político se encargará de contrarrestar
o al menos atenuar las inequidades distributivas que la redefinición
de unidades territoriales fiscales conlleva. Si ello no es así,
la descentralización significa básicamente el quiebre
de los principios de solidaridad centralistas y la profundización
de las desigualdades regionales y rural-urbana.
El
caso chileno
durante el gobierno de Pinochet es un buen ejemplo de lo anotado.
La ausencia de mecanismos participativos reales a nivel comunitario,
y la ausencia de transferencia de recursos desde el gobierno central
a las nuevas unidades administrativas llevó a una agudización
de la estratificación regional. Este experimento fue pertinentemente
tildado de desconcentración regional y alcaldización
de los municipios (el alcalde no era electo
sino nombrado por Pinochet) y no de descentralización.
Con
la apertura democrática se implementaron dos reformas
que permitieron enfrentar al menos parcialmente el problema.
Por un lado se implementaron mecanismos participativos y electivos
para la selección de las autoridades locales, por el otro
se creó un fondo de solidaridad basado en rentas generales
y en ingresos fiscales de las autonomías y municipios
más ricos, lo cuál permitió cubrir las deficiencias
fiscales de las unidades más pobres.
Es interesante anotar que fue posible impulsar estas reformas
y sostenerlas en democracia y en presencia de partidos fuertemente
institucionalizados a nivel nacional. En otras palabras si la
descentralización se realiza en naciones fuertemente heterogéneas
y estratificadas a nivel local y regional, sin ninguna institución
u actor que habilite la redistribución de poder político
interregional y los efectivice en instituciones “accountables”
locales, el resultado será muy posiblemente el de agudizar
las inequidades distributivas.
Un segundo problema refiere a lo que Melo (1993, 1997) denomina neolocalismo. El
autor señala que el neolocalismo posee repercusiones depredadoras
sobre la ciudadanía social al producir una forma de “hobbesianismo
municipal”. Este fenómeno se da en la medida que
las autoridades locales busca atraer a la inversión empresarial
disminuyendo las cargas fiscales que permitan solventar los gastos
sociales. Asimismo, una realidad ya conocida y debatida en los
Estados Unidos (Peterson,
1995)
con la extendida descentralización de servicios educativos
y de salud y la posible descentralización de los sistemas
e “welfare”, puede también producirse en forma
agravada en la región.
La disminución de las prestaciones y servicios sociales
a los sectores más pobres como forma de evitar la expansión
y atracción de dichas poblaciones a la localidad o región.
En tanto en mercados eficientes, el argumento, de por si ya debatido,
de que estas medidas incrementarían el empleo es al menos
atendible, para América Latina ello parece menos probable.
El efecto agregado del incremento de las desigualdades regionales
y las políticas de incentivos locales al capital y decincentivos
al asentamiento o permanencia de poblaciones vulnerables incrementaría
la distancia entre localidades, agudizaría pautas de segmentación
social y favorecería formatos de “apartheid social”.
iv. Indisciplina fiscal
Un último efecto no deseado de la descentralización
es el impacto que tiene sobre la coordinación y control
del gasto entre instancias centrales y locales y su impacto sobre
la disciplina fiscal agregada.
En
casos en que el incremento de funciones y atribuciones locales
va acompañado de una descentralización del gasto
con recursos centrales o con una laxa política de controles
de préstamo y endeudamiento de los gobiernos locales,
la expansión del gasto no tendrá su contrapartida
en una expansión de las capacidades de recaudación
de estas unidades. Al colocar más cerca a la comunidad
y a la autoridad prestataria del servicio, se incrementa también
los incentivos para forma indisciplinadas y populistas de manejo
fiscal.
En
la medida que estas unidades locales puedan acceder a préstamos
del gobierno central o de instancias financieras locales que
luego pueden trasladar la deuda a instancias centrales el objetivo
general de disciplinamiento fiscal se verá amenazado.
El incremento de gasto e ingreso fiscal de los niveles municipales
en tres de las experiencias de descentralización durante
la década de los ochenta (1980-1990) es ilustrativo. En Brasil
el incremento de los gastos duplica al ingreso fiscal, en Chile
y en Argentina más que lo triplica (Aghon, 1995, 1997).
En síntesis de los problemas expuestos y de su aplicabilidad
a los diferentes tipos de estados sociales se puede repensar
el gráfico sugerido más arriba pensando ahora en
los problemas fiscales, distributivos y políticos que
cada una de las celdas plantea y avanzando someramente sobre
el tipo de actores y factores políticos (en itálicas) que permitirían evitar
o minimizar dichas potenciales perversiones de la descentralización
(o su ausencia).
b. Focalización
Frente
a la incremental escasez de recursos en la región, y en
vista de la evidencia sobre las inequidades distributivas de
los viejos modelos de prestación social, adquirió
creciente legitimidad y aceptación la estrategia de focalización
del gasto social. Por un lado se argumentaba que esta estrategia
presentaba costos fiscales notoriamente menores a políticas
universales, por el otro que estas políticas focalizadas
permitían llegar más eficientemente a los sectores
más pobres y necesitados de protección social.
En un estudio reciente se señala que;
“Se
tiene una buena comprensión de los aspectos conceptuales
de la focalización. La focalización es deseable
porque con ella es posible concentrar los gastos destinados a
los programas sociales o de alivio a la pobreza en las personas
que más pueden beneficiarse de ellos. Ello economiza dinero
y mejora la eficiencia de los programas” (Grosh, 1992, p.1)
¿Qué
es exactamente la estrategia de focalización? Raczynski
(1995) diferencia
frente a esta pregunta tres tipos de políticas sociales.
Las de corte universal desde su diseño (infraestructura vial, campañas
de vacunación, campañas publicitarias de formación
en salud, etc.),
las de corte sectorial o por categorías de población
-que pueden adquirir carácter universal en la cobertura
de dichas categorías, como son las políticas de
previsión social (desempleo,
retiro)
y las propiamente focalizadas, en donde las categorías
destinatarias se definen a partir de un nivel dado de necesidades,
pobreza o riesgo.
Los
mecanismos operativos de la focalización, agrega la autora,
pueden apoyarse en un diagnóstico de la demanda (identificación
de hogares o personas pobres), la oferta (establecimientos que ya proveen servicios
de naturaleza focalizada o de potencial focalización), o por áreas
geográficas en donde se diagnóstica que existe
una alta proporción de personas que cumplen con los criterios
de potencia beneficiario.
Existen un conjunto de problemas técnicos que se derivan
de una y otra opción referidos a costos de diagnóstico
e implementación, riesgos de exclusión de sectores
pobres e inclusión de sectores que no lo son. Más
allá de los diversos problemas técnicos, la focalización,
ha sido percibida como una estrategia adecuada para enfrentar
la escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas. Ello es
ciertamente así en los casos de diagnóstico y focalización
en infraestructura (agua
potable, electricidad, carreteras, etc.). En dichos casos la deseabilidad
y el posible impacto será casi seguramente positivo, su
viabilidad, sin embargo, no. Las ventajas de la focalización
son menos claras en los casos de identificación por la
demanda y cuando la modalidad predominante es de transferencias
de ingresos o servicios individualizados.
Ello
no implica que tal solución no haya sido y deba ser debatida
y considerada, mas no ya desde la problemática técnica
sino desde el contexto socio-político en tanto insumo
y límite de su diseño, lo cual determinará,
la viabilidad y eficacia de este tipo de estrategia.
i. Focalización
y estigma
Bernard
Beck argumentó una vez, que políticas de transferencias,
subsidios y redistribución del ingreso nacional existen
y existieron en todos los estados-naciones. Se preguntó
entonces porque algunas eran consideradas sociales y otras no.
Su respuesta fue que en algunos casos ello respondía a
la naturaleza de inversión en capital humano, pero que
en otros lo que caracterizaba el mote de “social” era
el estigma asociado al recipiente del beneficio. Se refería
a las políticas no contributivas de necesidades básicas
tipo “welfare” en Estados Unidos.
Katz
dedicó buena parte de su labor académica a debatir
porqué Europa Continental reflexionaba acerca de la pobreza
desde los problemas de clase, desigualdad y estado, en tanto
Estados Unidos lo hacía desde el problema de la motivación
individual, la raza y la familia. La tradición liberal
es descendiente directa de la tradición de las “poor
law” inglesas en donde el debate entre “deserving”
y “undeserving poor” era central a la definición
y asignación de beneficios sociales. La focalización
posee el riesgo de estigmatizar al recipiente erosionando así
las bases mismas de la construcción de ciudadanía
social.
Bien puede argumentarse que el estigma detectable en el modelo
norteamericano no se reproduciría en América Latina,
ya que la matriz ideológica es diferente. Ello puede ser
cierto para los pocos países relativamente igualitarios
y con fuerte homogeneidad racial, no así para países
con amplia población indígena y negra en donde
existe el fermento de discriminación tradicional que se
combinaría con las políticas focalizadas, reforzando
los estereotipos de las elites dominantes y de los sectores medios
europeizados.
Ello no implica que deba abandonarse la estrategia de focalización
en forma integral, pero debe intentarse minimizar la segmentación
institucional del programa de otros de corte universal, y debe
trabajarse en fundamentaciones y formación educacional
a nivel local y nacional en defensa de estos programas por razones
de equidad y solidaridad y no caridad.
ii. Focalización
y capital político
Un segundo problema se encuentra fuertemente asociado al primero.
La sustentabilidad de estos programas en contextos de escasez
dependerá en buena medida del poder político de
las clientelas y beneficiarios. Si bien la focalización
soluciona el problema de inequidades distributivas al excluir
a sectores medios y trabajadores no pobres, crea por esa misma
razón grupos de beneficiarios de bajo o nulo capital político.
Tal como señalan Goodin y Legrand, los sectores medios
no son tan sólo los que se benefician injustamente de
programas sociales que no necesitan, son también quienes
poseen mayor poder político para defenderlos en casos
de ajuste o escasez.
En los países de bajo desarrollo, si la focalización
cubre efectivamente a los sectores pobres en general (aún con gradaciones) en contextos
auténticamente democráticos y electoralemente competitivos,
este problema se vería atenuado, ya que la población
pobre dado su tamaño posee el capital político
nada despreciable del voto. En los países de alto desarrollo,
en tanto la focalización sea un instrumento marginal,
a políticas de corte más universalista, los efectos
del problema persisten pero no generan el grado de desprotección
absoluto que ello implicaría para países con débil
o nula implantación de políticas universales y
de cobertura sectorial universalizada.
Los
casos en los cuales esta política puede hacer más
daño es en los casos duales. Si la focalización
se constituye en una parte sustancial del gasto social las ganancias
distributivas pueden transformarse en un “boomerang”
al destruir las pocas bases de solidaridad interclases existentes
y al desincentivar la ampliación de las mismas por la
vía de políticas de corte universal.
iii. Focalización,
fondos de emergencia y préstamos externos
Un
problema hasta el momento invisible pero que estará en
la agenda futura es el problema del creciente endeudamientos
de los estados latinoamericanos para enfrentar la deuda social
de la década de los ochenta. Muchas de estas estrategias
de focalización vienen siendo llevadas a cabo por Fondos
Sociales de Emergencia en los cuáles en promedio la mitad
de los fondos corresponden a préstamos internacionales.
Ello supone al menos dos cosas.
En primer lugar, los gastos de hoy deberán pagarse mañana.
Si la focalización se constituye en un mero mecanismo
de alivio -y en muchos casos cooptación, sin que se incorpore
a su diseño el intento de incentivar el desarrollo de
círculos virtuosos de interacción entre la esfera
política, social y económica, la deuda social será
solucionada temporariamente, para luego ser recreada al enfrentar
los contextos de ajuste necesarios para el pago de la deuda financiera
en la que se esta incurriendo.
En segunda instancia la transparencia distributiva de estas medidas
es muy baja a pesar de los argumentos esgrimidos por quienes
abogan por la focalización. La progresividad o regresividad
del gasto social depende de quien paga y quien recibe. En muchos
de los casos actuales se sabe quien recibe, no quién paga.
Ello se definirá en el futuro, y si las medidas para enfrentar
dicha deuda se aproximan a los efectos del ajuste con la crisis
de la deuda, es discutible la progresividad del gasto focalizado.
Esto también implica, que muchos de los países,
por la vía del endeudamiento, han podido postergar el
desafío de desarrollar sistemas distributivos y redistributivos
más progresivos considerando tanto ingresos como egresos
y regulación del mercado. ¿Cuanto tiempo llevará
para que las naciones latinoamericanas y muy especialmente sus
elites políticas y económicas entiendan la necesidad
de fuertes inversiones políticas que permitan modificar
la matriz distributiva nacional?
El crédito externo es necesario, y esto no es un llamado
a frenarlo, pero las formas de condicionalidad deben apuntar
a fortalecer los sectores sociales que puedan influir en una
mejora distributiva. Si solamente se determina que para un préstamo
debe contarse con un déficit fiscal no superior a determinado
porcentaje del PBI, los estados nacionales cortarán y
recaudarán en general de y a quienes poseen menor capital
político.
Conclusiones
¿Que pueden aportar las reformas en materia de descentralización
y focalización en un proyecto de construcción de
ciudadanía social en América Latina? ¿Cuáles
son sus riesgos?
¿La viabilidad y deseabilidad de las reformas es similar
para toda la región?
Los tiempos que se atraviesan no son particularmente buenos para
emprender proyectos de construcción de ciudadanía
social. Arrastrando estructuras sociales hiper-desiguales, estados
de baja eficacia, contextos de reestructura económica,
sistemas políticos con ciudadanía política
de baja intensidad, y tasas de crecimiento bajas y/o inestables
el panorama no es, por cierto, alentador.
Sin embargo, y al mismo tiempo, pueden observarse algunas formas
novedosas o revigorizadas de participación de la sociedad
civil, un consenso sobre la democracia política nunca
antes conocido y la centralidad de la temática social
en la agenda internacional y en muchas agendas nacionales.
La clave está, tal vez, en pedirle a las políticas
sociales su parte en la construcción de ciudadanía
social y no toda la labor. Muchas veces la ciudadanía
social ha sido equiparada a las políticas sociales concretas.
Ello es un tanto engañoso (Jelin y Hershberg, 1996). El derecho
del individuo de compartir “standards” mínimos
de bienestar social es previo, o más estrictamente, requiere
de desarrollos previos en otras dimensiones a las que luego sigue
la maduración de los sistemas de previsión social.
La garantía de que ello sea así es propia de las
políticas sociales, y en tal sentido, completa, sin duda,
una forma de ciudadanía social más plena. Pero
existen otras transformaciones necesarias que proveen el substrato
y antecedente de esta forma completa de ciudadanía social.
El primero de ellos es la efectivización de los principios
de ciudadanía política, no su formulación,
ni siquiera su respeto, sino la aparición de actores,
tramas informales, organizaciones y partidos que le den carne
y sustancia al juego democrático y coloquen la cuestión
distributiva en la arena política. En segundo lugar la
ciudadanía social encuentra bases fundamentales de apoyo
en mercados eficientes. En América Latina, el estado central
debe cumplir un rol crítico en este aspecto. No abogo
aquí por un retorno al tipo de estado interventor propio
de los modelos sustitutivos de importaciones. Deben, sí,
crearse instituciones de regulación económica que
corrijan rigideces e ineficiencias del mercado e incentiven,
en palabras de North (1990), formas empresariales
y del trabajo de eficiencia adaptativa, y no meramente alocativa.
Estos dos pilares, sistemas políticos más transparentes
y “accountables” y mercados más eficientes,
son el substrato sobre el cuál las políticas sociales
pueden aportar decisiva y significativamente en la construcción
de ciudadanía social. Ello sin embargo significaría
una espera prolongada olvidando muy posiblemente lo urgente para
concentrarse solamente en lo necesario. Cabe incursionar entonces
en los aportes que en estas dos dimensiones las estrategias reformistas
de las políticas sociales puedan realizar por sí
mismas.
En la medida que la descentralización permita al estado
central operar como “prestamista” de poder para las
comunidades rehenes de formatos de cooptación neopatrimoniales
de las elites locales y de máquinas clientelares se avanzará
en la creación de sistemas políticos mas transparentes
y “accountables”. Asimismo, en tanto estos préstamos
políticos se traduzcan efectivamente en capacidades organizacionales
de las comunidades locales, se avanzará también
hacia la sustantivización del juego democrático
al que hacía referencia.
Por
su parte, en tanto la descentralización, opere reformando
instituciones de regulación del mercado allí donde
las cadenas productivas y comerciales articulan espacios territoriales,
la eficiencia del mercado en tanto factor de innovaciones adaptativas
e incorporación del trabajo se verá acrecentada.
La focalización posee un impacto más limitado sobre
estas bases de construcción de la ciudadanía social.
Permite sin embargo, especialmente en contextos recesivos y de
ajuste, enviar un mensaje a los sectores más desprotegidos
simulando, al menos, una forma minimalista de ciudadanía
social. Asimismo, en tanto, la focalización opere efectivamente
redistribuyendo recursos sociales hacia sectores marginales y
pobres, y en la medida que pueda concentrar dicho gasto en beneficios
educativos y de salud, se produce inversión en capital
humano favoreciendo diversas formas de incorporación en
el mercado de trabajo.
La descentralización y la focalización en tanto
estrategias reformistas no implican los mismos riesgos ni ofrecen
similares promesas para todos los países de América
Latina.
La descentralización, en el caso de los países
de universalismo estratificado, debe realizarse en una estrategia
cauta, procurando corregir las ineficiencias e inequidades distributivas
de los modelos centralistas sin quebrar la lógica solidarista
construida en casi treinta años. En materia de focalización,
debe incorporarse dicha estrategia en tanto complemento marginal
a políticas de corte universalista homogeneizando el acceso
y beneficios de la pauta estratificada anterior. Debe procurarse
también encontrar fuentes genuinas de recursos para esta
empresa.
Para los países de tipo dual, la estrategia de descentralización
debe constituir un elemento central en la agenda reformista. En
estos contextos, la descentralización debe procurar quebrar
las modalidades neopatrimonialistas de control y cooptación
local, especialmente en los sectores no incorporados a la protección
social moderna y a los mercados formales de trabajo. Debe asimismo
trabajarse en la creación de fondos solidarios disciplinados
fiscalmente y alejarse de modalidades crediticias para superar
el gap fiscal interregional, de forma de no incentivar estrategias
fiscales laxas y populistas. La focalización, para estos
países debe evitar diseños institucionales y financieros
que favorezcan la estigmatización de los beneficiarios
y que posean efectos aislacionistas para estos sectores en materia
de capital político.
Finalmente, en los países de tipo excluyente, debemos
realizarnos dos preguntas más bien retóricas. En
primer lugar ¿descentralizar qué?; en segundo ¿descentralizar
para qué?. Los estados centrales de estos países
han sido históricamente muy débiles y su implantación
en el territorio nacional tenue, cuando no inexistente. Por su
parte, la descentralización, si pretende perseguir objetivos
de eficiencia, debe aceptar la imperativa necesidad de modificar
al menos mínimamente la matriz distributiva. La respuesta
primaria, pues, a estas dos preguntas, es que la descentralización
debe cumplir la función paradojal de permitir el fortalecimiento
de las capacidades político administrativas del aparato
central.
La creación de unidades descentralizadas deben apuntar
a agregarle capacidades regulativas al aparato central. Sin este
objetivo en mente la descentralización en estos países
revierta posiblemente en balcanización, y agudización
de la segmentación social y estratificación regional.
La descentralización, sin su contraparte en el fortalecimiento
del estado central, es desentendimiento y neofeudalización,
no reforma. Adicionalmente, la descentralización deberá
buscar la redistribución de recursos financieros y organizacionales,
fortaleciendo las emergentes expresiones de la sociedad civil
a nivel local.
La focalización optimizará sus resultados, si la
misma comprende a los sectores pobres en general (aproximadamente el 50%
de la población en estos países) lo cuál es sin duda
una pesada carga para el fisco. Pero ello permite, en principio,
utilizar las estrategias focalizadas como piedra fundante de
una estrategia de construcción de ciudadanía social
minimalista, y no en tanto mecanismo remedial y muy posiblemente
estigmatizante.
Si ello no fuera así, la focalización, puede aún
contribuir positivamente en la medida que permite la inversión
en capital humano en sectores marginales, que han “caído”
fuera de la sociedad, pero el rol más sustantivo de construcción
de ciudadanía social deberá ser atendido por otras
políticas sociales y estrategias reformistas.
Bibliografía
Aghon, Gabriel
(1995); Procesos recientes de descentralización en América
Latina: Revisión de algunas experiencias, CEPAL/GTZ.
-------------------
(1997); Descentralización Fiscal en América Latina:
Balance y Principales Desafíos. Documento preparado para
LASA; México-Guadalajara.
Avelino, George
y Filgueira, Fernando (1995); “Democracia, Ciudadanía
y Políticas Sociales en el Cono Sur Latinoamericano”
en Alcántara y Crespo (eds.) Los Límites a la Consolidación
Democrática en América Latina. Ediciones Universidad
Salamanca; Salamanca.
BID (Banco Interamericano
de Desarrollo) (1994); “Fiscal Descentralization: The search
for Equity and Efficiency en Economic and Social Progress in
Latin America, 1994, Report.
Bossert, Thomas
(1996); “Descentralization” en Janovsky K. (ed.), Health
Policy and Systems Development. World Health Organization, Ginebra.
CEPAL (1980);
Anuario Estadístico de América Latina. CEPAL; Santiago
de Chile.
---------- (1995);
Panorama Social de América Latina. CEPAL; Santiago de
Chile.
Cameron, David
R. (1978); “The Expansion of the Public Economy: A Comparative
Analysis” en American Political Science Review, Vol. 72,
Nro. 4.
Cheibub, José
Antonio (1990); “A Expansao do Setor Público na América
Latina: Uma Análise Comparada” en DADOS - Revista
de Ciencias Sociais, Vol. 33, nr. 3.
Collins, Charles
(1996); “Descentralization” en Janovsky K. (ed.) Health
Policy and Systems Development. World Health Organization, Ginebra.
Esping-Andersen,
Gosta (1990); The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge,
Polity Press and Princeton, Princetosn University Press.
------------------------------
(1994); “Welfare States and the Economy” en Smelser
& Swedberg (ed.) The Handbook of Economic Sociology. Princeton
University Press; Princeton.
Filgueira, Carlos
y Lombardi, Mario (1994); “Social Policy in Latin America”
in Morales-Gómez y Torres (eds.), Social Policy in a Global
Society. Parallels and Lessons from the Canada-Latin America
Experience. IDRC; Ottawa.
Filgueira, Fernando
(1995); “A Century of Social Welfare in Uruguay. Growth
to the Limit of the Batllista Social State” en Democracy
and Social Policy Series, Nr. 5. Kellog Institute; Notre Dame
University.
Huber, Evelyne
(1995); “Options for Social Policy in Latin America. Neo-Liberal
versus Social Democratic Models”. Discussion Paper; United
Nations Research Institute for Social Development.
Jelin, E. &
Hershberg, E. (1996); Construir la democracia: derechos humanos,
ciudadanía y sociedad en América Latina. Nueva
Sociedad; Caracas.
Korpi, Walter
(1983); The Democratic Class Struggle. Routledge and Kegan Paul;
London.
Melo, Marcus
André B. C. (1993); “Municipalismo, Nation-Building
e a Modernizacao do Estado no Brasil”, Revista Nacional
de Ciencias Sociais, Nro. 23.
---------------------------------
(1997); “Federalismo e Política Social: As visissitudes
da descentralizacao” en Filgueira; Midaglia y Petersen-Thumser
(comp.), Desafíos de la Seguridad Social, pp. 265-288.
Ediciones Trilce; Montevideo.
Mesa-Lago, Carmelo
(1991); “Social Security in Latin America”. Informe
elaborado para Inter-American Development Bank, Economic and
Social Progress in Latin America, 1991, Report.
Miranda R., Ernesto
(1994); “Cobertura, Eficiencia y Equidad en el Area de Salud
en América Latina. Problemas y Propuestas de Solución”
en Serie Políticas Sociales, Nr. 5. CEPAL; Santiago de
Chile.
Peterson, Paul
E. (1995); The Price of Federalism. Brookings.
Pierson, Paul
(1995); Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and
the Politics of Retrenchment. Cambridge Studies in Comparative
Politics. Cambridge University Press; Cambridge.
Raczynski, Dagmar
(1995); “Focalización de Programas Sociales: Lecciones
de la Experiencia Chilena” en Pizarro, Raczynski & Vial
(ed.) Políticas Económicas y Sociales en el Chile
Democrático. Cieplan/Unicef; Santiago de Chile.
Rueschemeyer,
Stephens & Stephens (1992); Capitalist Development &
Democracy. University of Chicago Press; Chicago.
Serrano, Claudia
(1995); “Municipio, Política Social y Pobreza”
en Pizarro, Raczynski & Vial; op.cit.
Titmuss, Richard
(1958); Essays on the Welfare State. Allen and Unwin; London.
World Bank (1994); World Development Report. World Bank; Washington.
|
|
VOLVER AL AUTOR
