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Amir Hamed
ISSN 1688-1672

 



FOCALIZACIÓN - DESCENTRALIZACIÓN - PRESTACIONES - AMÉRICA LATINA - CONSTRUCCIÓN DE CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA -

Entre pared y espada: ciudadanía social en América Latina (II)

Fernando Filgueira
La descentralización, sin su contraparte en el fortalecimiento del estado central, es desentendimiento y neofeudalización, no reforma


Dos desafíos reformistas: descentralización y focalización

Descentralizar y focalizar supone por sobre todas las cosas redistribuir recursos de poder y beneficios materiales concretos -en la forma de transferencias monetarias, subsidios, bienes y servicios. Es por tanto y eminentemente un problema político y distributivo. Si bien no debe perderse de vista los problemas técnico-administrativos que estos procesos de reforma suponen, igualmente importantes y más descuidados han resultado los problemas de poder y redistribución que dichos procesos implican. Las reformas en cuestión, vistas desde esta perspectiva, no pueden ser iguales ni en su viabilidad, potencial impacto o deseabilidad en países de universalismo estratificado, de incorporación dual y de tipo excluyente

a. Descentralización

El término descentralización ha sido usado y abusado. La idea de descentralización ha sido utilizada para denotar transformaciones en dimensiones referidas a la devolución, delegación y desconcentración de funciones administrativas, de poder político, de bases tributarias y de asignación de recursos, tanto desde el aparato central estatal a las regiones, estado o departamentos, como a las ciudades y municipios (Bossert, 1996). Sin ingresar en el debate acerca de desconcentración, descentralización y devolución, puede establecerse un marco analítico simple respecto al problema de la descentralización de recursos y gastos, aspecto en el cual me concentraré, que arroja cuatro tipos posibles (BID, 1994).

La idea fuerza de descentralización ha constituido hasta años recientes un punto de consenso poco común entre sectores y grupos con diferente orientación ideológica. Fuertemente asociado a la idea de eficiencia y mercado en la literatura conservadora y a las nociones de democracia y participación en las tradiciones de izquierda, la descentralización parece convencer a unos y otros. Este consenso se ha visto plasmado en transformaciones reales a nivel de las políticas públicas de las naciones latinoamericanas. De una situación fiscal fuertemente centralista América Latina ha iniciado un movimiento claro en la dirección opuesta (Aghon, 1997; Rivera, 1997).

Recientemente, sin embargo, este aparente consenso se ha visto cuestionado por la evaluación de algunas de las experiencias recientes en la región. En este punto se pretende pasar revista a los argumentos y críticas a la descentralización, tomando en consideración los tipos de estados sociales esbozados más arriba. Tal vez la advertencia más importante que las recientes experiencias sobre descentralización arrojan es que ello puede significar cosas muy diferentes, dependiendo de las realidades previas a nivel social y los legados en materia de políticas públicas -muy especialmente políticas sociales. Asimismo se anota que algunos de los potenciales efectos perversos de la descentralización serán más o menos probables dependiendo de variables políticas y político-administrativas de los estados en cuestión.

Un informe reciente sobre descentralización fiscal del BID (1994), busca sistematizar los argumentos fiscales y económicos en favor de la descentralización. El primer elemento de la argumentación parte de diferenciar entre bienes nacionales y bienes con delimitación espacial. Para los segundos (iluminación, cuidado urbano, cierta infraestructura energética y vial), modelos descentralizados prometen ser mejores en la recaudación y administración de recursos que formatos centralistas. Asimismo, en materia de salud y educación la cantidad, y calidad (dentro de ciertos lineamientos generales) de los servicios guardará mayor consistencia con la capacidad fiscal si ello es administrado en unidades subnacionales. Es en definitiva una forma de adecuar demanda y oferta acercando al consumidor y al prestatario del servicio.

Tales instancias subnacionales -en tanto representen adecuadamente el alcance espacial del bien ofrecido, garantizarían que las cantidades ofrecidas se adecuen a la demanda, que su costo sea solventado por sus reales beneficiarios, y los beneficios consumidos por los reales aportantes. La cercanía de prestatarios y recipientes incrementa así la eficacia “alocativa” y consistencia distributiva (ajustando esfuerzo fiscal y beneficios y servicios) de los programas sociales. Permite también, en esta versión, incrementar la “accountability” de los gestores y la participación de la comunidad.

En una realidad en donde las unidades subnacionales poseen capacidad de recaudación para cumplir sus funciones básicas de welfare este modelo funcionaría, en la perspectiva neoclásica, óptimamente.

Tal no es sin embargo el caso. La distribución de capacidades fiscales intranacionales dista de ser homogénea. Más importante tal vez, las jurisdicciones subnacionales no han sido creadas ni lo serán procurando reflejar los alcances espaciales de los bienes que administran para una población determinada. “Spill-overs”, inconsistencias aportante-beneficiario y la necesidad de articular población local, autoridades locales y autoridad central persisten y crean una serie de problemas que pueden invertir los resultados positivos que se esperan de la descentralización en el modelo del federalismo fiscal.

Frente a estas críticas, esta versión optimista de los efectos de la descentralización encontró algunos observadores que hicieron un llamado a la cautela. De entre los efectos perversos que pueden pensarse, los más relevantes parecen ser:

i. Clientelización de acceso, criterio de provisión e inversión en programas sociales

La promesa de la participación que generaría modalidades de descentralización política (esto es en la toma de decisiones) puede verse burlada en los casos en que las autoridades locales han estado históricamente conformadas por elites locales (o son muy porosas a ellas) que establecían relaciones neopatrimoniales con los habitantes locales (Melo, 1997).

Este riesgo es particularmente claro en países con modelos sociales de tipo excluyente y en los casos del sector no incorporado a la protección moderna de los países duales, en donde el control y cooptación de los sectores populares se realizó mediante la coerción y prebendas de terratenientes y otras elites locales, apoyadas por el estado.

De hecho, en este caso ya estamos en presencia de un modelo descentralizado informal en donde el estado delegaba funciones coercitivas, de recaudación, de control y de gasto o servicios en elites locales. Este mismo problema puede darse en países de universalismo estratificado o en las regiones modernas de los países duales, pero la clientelización posible guardará relación con los grados y formas previas de clientelismo, los cuáles en muchos casos se encontraban avanzados en su proceso de democratización.

Ello no soluciona el problema de la eficiencia del gasto social -bien puede agravarlo, pero sí garantiza en mayor medida cierto control por parte de las formas organizadas de la comunidad sobre los programas. Ello es así, ya que estos casos en general, han desarrollado en mayor medida que los países de tipo excluyente, formas organizadas de la sociedad civil
(sindicatos, asociaciones barriales, clubes políticos, movimientos sociales de diverso tipo con base territorial), por lo cuál la promesa de “accountability” y participación encontrará actores preparados a usufructuar los nuevos formatos descentralizados.

Para los modelos de tipo excluyente y de tipo dual -en sus sectores no integrados, el problema antes o más bien al mismo tiempo que descentralizar es el de democratizar las relaciones básicas de poder social a nivel local. El poder de las elites locales en muchos de estos casos es pre-político lo cual hace la tarea más ardua. En cualquier caso el rol del estado central será fundamental interviniendo y procurando oficiar de “prestamista” (recordar aquí el rol del gobiernos federal en USA frente a los poderes locales del sur) de poder a la población local para garantizar la democratización de las relaciones locales en el nuevo contexto descentralizado.

La otra opción, es realizar un “by-pass” de las autoridades locales tradicionales sin apoyo de estado central, por la vía de ONG´s y formas organizacionales propias de la comunidad, pero allí estamos hablando de un modelo societalista de políticas sociales sin participación estatal.

Un segundo riesgo de clientelización apunta no sólo al control por parte de elites preexistentes sino a la creación de nuevas redes clientelares que se manifiestan en un exceso de inversión en empleo con una limitada contraparte en la provisión de servicios. En aquellas situaciones en donde la organización o poder de la sociedad civil se encuentra concentrada en estratos pequeños cercanos al poder, un incremento en las autonomías locales puede traducirse en un incremento de “accountability” clientelar, no democrático, y cuyos efectos serán ineficientes. El efecto, en este caso el proceso a observar, será el giro de la inversión hacia empleo
(en tanto retribución selectiva clientelar) antes que la expansión de servicios para poblaciones y comunidades sin poder político a nivel local.

El trabajo de Melo
(1993, 1997) ha incursionado en este punto para el caso brasileño. En este país el gasto fiscal de los municipios se incrementó para hacer frente a las nuevas atribuciones establecidas en las medidas de descentralización de 9% a 16% del PBI en términos agregados en doce años. Sin embargo la mayor parte de ese aumento responde a gastos de personal, y en mucho menor medida a expansión de inversiones y servicios. Ello revela para el autor la expansión del empleo público de base clientelista y la pérdida de calidad del gasto público.

ii. agudización de inequidades distributivas regionales y neolocalismo


En tanto quienes defienden las propuestas descentralizadoras sostienen que la eficiencia y eficacia de los sistemas de prestación social se vería favorecida, quienes hacen un llamado a la cautela apuntan a lo problemas de inequidad distributiva que estos procesos pueden acarrear. Si la descentralización, incluye el aspecto fiscal, el problema más serio a enfrentar en esta área refiere a la diferencial capacidad fiscal de regiones y municipios, dado los niveles de desarrollo económico, las tipos de actividades predominantes y su “tasabilidad”, y el propio aparato fiscal regional o municipal.

Los mercados distribuyen bienes en forma desigual, social y espacialmente. Mercados ineficientes y con fuertes rigideces agudizan dicha inequidad. En América Latina en particular este problema adquiere dimensiones alarmantes en los diferenciales de desarrollo regional y rural-urbano. Los estados centrales han jugado en este sentido un rol redistributivo de riesgos y beneficios. Esta pauta se ha visto reforzada en los casos en que sus gobiernos debieron enfrentar la aprobación popular por mecanismos democráticos o cuando por necesidades de seguridad nacional o inversión mínima en infraestructura debieron colocar recursos en áreas que el empresario no encuentra rentable o para la cuál no cuenta con el capital suficiente.

En este contexto, si la descentralización es utilizada como un mecanismo que incrementa la “accountability” tanto de las autoridades locales como de el gobierno central, el sistema político se encargará de contrarrestar o al menos atenuar las inequidades distributivas que la redefinición de unidades territoriales fiscales conlleva. Si ello no es así, la descentralización significa básicamente el quiebre de los principios de solidaridad centralistas y la profundización de las desigualdades regionales y rural-urbana.

El caso chileno durante el gobierno de Pinochet es un buen ejemplo de lo anotado. La ausencia de mecanismos participativos reales a nivel comunitario, y la ausencia de transferencia de recursos desde el gobierno central a las nuevas unidades administrativas llevó a una agudización de la estratificación regional. Este experimento fue pertinentemente tildado de desconcentración regional y alcaldización de los municipios (el alcalde no era electo sino nombrado por Pinochet) y no de descentralización.

Con la apertura democrática se implementaron dos reformas que permitieron enfrentar al menos parcialmente el problema. Por un lado se implementaron mecanismos participativos y electivos para la selección de las autoridades locales, por el otro se creó un fondo de solidaridad basado en rentas generales y en ingresos fiscales de las autonomías y municipios más ricos, lo cuál permitió cubrir las deficiencias fiscales de las unidades más pobres.

Es interesante anotar que fue posible impulsar estas reformas y sostenerlas en democracia y en presencia de partidos fuertemente institucionalizados a nivel nacional. En otras palabras si la descentralización se realiza en naciones fuertemente heterogéneas y estratificadas a nivel local y regional, sin ninguna institución u actor que habilite la redistribución de poder político interregional y los efectivice en instituciones “accountables” locales, el resultado será muy posiblemente el de agudizar las inequidades distributivas.

Un segundo problema refiere a lo que Melo
(1993, 1997) denomina neolocalismo. El autor señala que el neolocalismo posee repercusiones depredadoras sobre la ciudadanía social al producir una forma de “hobbesianismo municipal”. Este fenómeno se da en la medida que las autoridades locales busca atraer a la inversión empresarial disminuyendo las cargas fiscales que permitan solventar los gastos sociales. Asimismo, una realidad ya conocida y debatida en los Estados Unidos (Peterson, 1995) con la extendida descentralización de servicios educativos y de salud y la posible descentralización de los sistemas e “welfare”, puede también producirse en forma agravada en la región.

La disminución de las prestaciones y servicios sociales a los sectores más pobres como forma de evitar la expansión y atracción de dichas poblaciones a la localidad o región. En tanto en mercados eficientes, el argumento, de por si ya debatido, de que estas medidas incrementarían el empleo es al menos atendible, para América Latina ello parece menos probable.

El efecto agregado del incremento de las desigualdades regionales y las políticas de incentivos locales al capital y decincentivos al asentamiento o permanencia de poblaciones vulnerables incrementaría la distancia entre localidades, agudizaría pautas de segmentación social y favorecería formatos de “apartheid social”.

iv. Indisciplina fiscal


Un último efecto no deseado de la descentralización es el impacto que tiene sobre la coordinación y control del gasto entre instancias centrales y locales y su impacto sobre la disciplina fiscal agregada.

En casos en que el incremento de funciones y atribuciones locales va acompañado de una descentralización del gasto con recursos centrales o con una laxa política de controles de préstamo y endeudamiento de los gobiernos locales, la expansión del gasto no tendrá su contrapartida en una expansión de las capacidades de recaudación de estas unidades. Al colocar más cerca a la comunidad y a la autoridad prestataria del servicio, se incrementa también los incentivos para forma indisciplinadas y populistas de manejo fiscal.

En la medida que estas unidades locales puedan acceder a préstamos del gobierno central o de instancias financieras locales que luego pueden trasladar la deuda a instancias centrales el objetivo general de disciplinamiento fiscal se verá amenazado. El incremento de gasto e ingreso fiscal de los niveles municipales en tres de las experiencias de descentralización durante la década de los ochenta (1980-1990) es ilustrativo. En Brasil el incremento de los gastos duplica al ingreso fiscal, en Chile y en Argentina más que lo triplica (Aghon, 1995, 1997).

En síntesis de los problemas expuestos y de su aplicabilidad a los diferentes tipos de estados sociales se puede repensar el gráfico sugerido más arriba pensando ahora en los problemas fiscales, distributivos y políticos que cada una de las celdas plantea y avanzando someramente sobre el tipo de actores y factores políticos
(en itálicas) que permitirían evitar o minimizar dichas potenciales perversiones de la descentralización (o su ausencia).


b. Focalización

Frente a la incremental escasez de recursos en la región, y en vista de la evidencia sobre las inequidades distributivas de los viejos modelos de prestación social, adquirió creciente legitimidad y aceptación la estrategia de focalización del gasto social. Por un lado se argumentaba que esta estrategia presentaba costos fiscales notoriamente menores a políticas universales, por el otro que estas políticas focalizadas permitían llegar más eficientemente a los sectores más pobres y necesitados de protección social. En un estudio reciente se señala que;

Se tiene una buena comprensión de los aspectos conceptuales de la focalización. La focalización es deseable porque con ella es posible concentrar los gastos destinados a los programas sociales o de alivio a la pobreza en las personas que más pueden beneficiarse de ellos. Ello economiza dinero y mejora la eficiencia de los programas(Grosh, 1992, p.1)

¿Qué es exactamente la estrategia de focalización? Raczynski (1995) diferencia frente a esta pregunta tres tipos de políticas sociales. Las de corte universal desde su diseño (infraestructura vial, campañas de vacunación, campañas publicitarias de formación en salud, etc.), las de corte sectorial o por categorías de población -que pueden adquirir carácter universal en la cobertura de dichas categorías, como son las políticas de previsión social (desempleo, retiro) y las propiamente focalizadas, en donde las categorías destinatarias se definen a partir de un nivel dado de necesidades, pobreza o riesgo.

Los mecanismos operativos de la focalización, agrega la autora, pueden apoyarse en un diagnóstico de la demanda (identificación de hogares o personas pobres), la oferta (establecimientos que ya proveen servicios de naturaleza focalizada o de potencial focalización), o por áreas geográficas en donde se diagnóstica que existe una alta proporción de personas que cumplen con los criterios de potencia beneficiario.

Existen un conjunto de problemas técnicos que se derivan de una y otra opción referidos a costos de diagnóstico e implementación, riesgos de exclusión de sectores pobres e inclusión de sectores que no lo son. Más allá de los diversos problemas técnicos, la focalización, ha sido percibida como una estrategia adecuada para enfrentar la escasez fiscal y adecuar las pautas distributivas. Ello es ciertamente así en los casos de diagnóstico y focalización en infraestructura
(agua potable, electricidad, carreteras, etc.). En dichos casos la deseabilidad y el posible impacto será casi seguramente positivo, su viabilidad, sin embargo, no. Las ventajas de la focalización son menos claras en los casos de identificación por la demanda y cuando la modalidad predominante es de transferencias de ingresos o servicios individualizados.

Ello no implica que tal solución no haya sido y deba ser debatida y considerada, mas no ya desde la problemática técnica sino desde el contexto socio-político en tanto insumo y límite de su diseño, lo cual determinará, la viabilidad y eficacia de este tipo de estrategia.

i. Focalización y estigma

Bernard Beck argumentó una vez, que políticas de transferencias, subsidios y redistribución del ingreso nacional existen y existieron en todos los estados-naciones. Se preguntó entonces porque algunas eran consideradas sociales y otras no. Su respuesta fue que en algunos casos ello respondía a la naturaleza de inversión en capital humano, pero que en otros lo que caracterizaba el mote de “social” era el estigma asociado al recipiente del beneficio. Se refería a las políticas no contributivas de necesidades básicas tipo “welfare” en Estados Unidos.

Katz dedicó buena parte de su labor académica a debatir porqué Europa Continental reflexionaba acerca de la pobreza desde los problemas de clase, desigualdad y estado, en tanto Estados Unidos lo hacía desde el problema de la motivación individual, la raza y la familia. La tradición liberal es descendiente directa de la tradición de las “poor law” inglesas en donde el debate entre “deserving” y “undeserving poor” era central a la definición y asignación de beneficios sociales. La focalización posee el riesgo de estigmatizar al recipiente erosionando así las bases mismas de la construcción de ciudadanía social.

Bien puede argumentarse que el estigma detectable en el modelo norteamericano no se reproduciría en América Latina, ya que la matriz ideológica es diferente. Ello puede ser cierto para los pocos países relativamente igualitarios y con fuerte homogeneidad racial, no así para países con amplia población indígena y negra en donde existe el fermento de discriminación tradicional que se combinaría con las políticas focalizadas, reforzando los estereotipos de las elites dominantes y de los sectores medios europeizados.

Ello no implica que deba abandonarse la estrategia de focalización en forma integral, pero debe intentarse minimizar la segmentación institucional del programa de otros de corte universal, y debe trabajarse en fundamentaciones y formación educacional a nivel local y nacional en defensa de estos programas por razones de equidad y solidaridad y no caridad.

ii. Focalización y capital político

Un segundo problema se encuentra fuertemente asociado al primero. La sustentabilidad de estos programas en contextos de escasez dependerá en buena medida del poder político de las clientelas y beneficiarios. Si bien la focalización soluciona el problema de inequidades distributivas al excluir a sectores medios y trabajadores no pobres, crea por esa misma razón grupos de beneficiarios de bajo o nulo capital político. Tal como señalan Goodin y Legrand, los sectores medios no son tan sólo los que se benefician injustamente de programas sociales que no necesitan, son también quienes poseen mayor poder político para defenderlos en casos de ajuste o escasez.

En los países de bajo desarrollo, si la focalización cubre efectivamente a los sectores pobres en general
(aún con gradaciones) en contextos auténticamente democráticos y electoralemente competitivos, este problema se vería atenuado, ya que la población pobre dado su tamaño posee el capital político nada despreciable del voto. En los países de alto desarrollo, en tanto la focalización sea un instrumento marginal, a políticas de corte más universalista, los efectos del problema persisten pero no generan el grado de desprotección absoluto que ello implicaría para países con débil o nula implantación de políticas universales y de cobertura sectorial universalizada.

Los casos en los cuales esta política puede hacer más daño es en los casos duales. Si la focalización se constituye en una parte sustancial del gasto social las ganancias distributivas pueden transformarse en un “boomerang” al destruir las pocas bases de solidaridad interclases existentes y al desincentivar la ampliación de las mismas por la vía de políticas de corte universal.

iii. Focalización, fondos de emergencia y préstamos externos

Un problema hasta el momento invisible pero que estará en la agenda futura es el problema del creciente endeudamientos de los estados latinoamericanos para enfrentar la deuda social de la década de los ochenta. Muchas de estas estrategias de focalización vienen siendo llevadas a cabo por Fondos Sociales de Emergencia en los cuáles en promedio la mitad de los fondos corresponden a préstamos internacionales. Ello supone al menos dos cosas.

En primer lugar, los gastos de hoy deberán pagarse mañana. Si la focalización se constituye en un mero mecanismo de alivio -y en muchos casos cooptación, sin que se incorpore a su diseño el intento de incentivar el desarrollo de círculos virtuosos de interacción entre la esfera política, social y económica, la deuda social será solucionada temporariamente, para luego ser recreada al enfrentar los contextos de ajuste necesarios para el pago de la deuda financiera en la que se esta incurriendo.

En segunda instancia la transparencia distributiva de estas medidas es muy baja a pesar de los argumentos esgrimidos por quienes abogan por la focalización. La progresividad o regresividad del gasto social depende de quien paga y quien recibe. En muchos de los casos actuales se sabe quien recibe, no quién paga. Ello se definirá en el futuro, y si las medidas para enfrentar dicha deuda se aproximan a los efectos del ajuste con la crisis de la deuda, es discutible la progresividad del gasto focalizado.

Esto también implica, que muchos de los países, por la vía del endeudamiento, han podido postergar el desafío de desarrollar sistemas distributivos y redistributivos más progresivos considerando tanto ingresos como egresos y regulación del mercado. ¿Cuanto tiempo llevará para que las naciones latinoamericanas y muy especialmente sus elites políticas y económicas entiendan la necesidad de fuertes inversiones políticas que permitan modificar la matriz distributiva nacional?

El crédito externo es necesario, y esto no es un llamado a frenarlo, pero las formas de condicionalidad deben apuntar a fortalecer los sectores sociales que puedan influir en una mejora distributiva. Si solamente se determina que para un préstamo debe contarse con un déficit fiscal no superior a determinado porcentaje del PBI, los estados nacionales cortarán y recaudarán en general de y a quienes poseen menor capital político.
Conclusiones

¿Que pueden aportar las reformas en materia de descentralización y focalización en un proyecto de construcción de ciudadanía social en América Latina? ¿Cuáles son sus riesgos?

¿La viabilidad y deseabilidad de las reformas es similar para toda la región?

Los tiempos que se atraviesan no son particularmente buenos para emprender proyectos de construcción de ciudadanía social. Arrastrando estructuras sociales hiper-desiguales, estados de baja eficacia, contextos de reestructura económica, sistemas políticos con ciudadanía política de baja intensidad, y tasas de crecimiento bajas y/o inestables el panorama no es, por cierto, alentador.

Sin embargo, y al mismo tiempo, pueden observarse algunas formas novedosas o revigorizadas de participación de la sociedad civil, un consenso sobre la democracia política nunca antes conocido y la centralidad de la temática social en la agenda internacional y en muchas agendas nacionales.

La clave está, tal vez, en pedirle a las políticas sociales su parte en la construcción de ciudadanía social y no toda la labor. Muchas veces la ciudadanía social ha sido equiparada a las políticas sociales concretas. Ello es un tanto engañoso
(Jelin y Hershberg, 1996). El derecho del individuo de compartir “standards” mínimos de bienestar social es previo, o más estrictamente, requiere de desarrollos previos en otras dimensiones a las que luego sigue la maduración de los sistemas de previsión social. La garantía de que ello sea así es propia de las políticas sociales, y en tal sentido, completa, sin duda, una forma de ciudadanía social más plena. Pero existen otras transformaciones necesarias que proveen el substrato y antecedente de esta forma completa de ciudadanía social.

El primero de ellos es la efectivización de los principios de ciudadanía política, no su formulación, ni siquiera su respeto, sino la aparición de actores, tramas informales, organizaciones y partidos que le den carne y sustancia al juego democrático y coloquen la cuestión distributiva en la arena política. En segundo lugar la ciudadanía social encuentra bases fundamentales de apoyo en mercados eficientes. En América Latina, el estado central debe cumplir un rol crítico en este aspecto. No abogo aquí por un retorno al tipo de estado interventor propio de los modelos sustitutivos de importaciones. Deben, sí, crearse instituciones de regulación económica que corrijan rigideces e ineficiencias del mercado e incentiven, en palabras de North
(1990), formas empresariales y del trabajo de eficiencia adaptativa, y no meramente alocativa.

Estos dos pilares, sistemas políticos más transparentes y “accountables” y mercados más eficientes, son el substrato sobre el cuál las políticas sociales pueden aportar decisiva y significativamente en la construcción de ciudadanía social. Ello sin embargo significaría una espera prolongada olvidando muy posiblemente lo urgente para concentrarse solamente en lo necesario. Cabe incursionar entonces en los aportes que en estas dos dimensiones las estrategias reformistas de las políticas sociales puedan realizar por sí mismas.

En la medida que la descentralización permita al estado central operar como “prestamista” de poder para las comunidades rehenes de formatos de cooptación neopatrimoniales de las elites locales y de máquinas clientelares se avanzará en la creación de sistemas políticos mas transparentes y “accountables”. Asimismo, en tanto estos préstamos políticos se traduzcan efectivamente en capacidades organizacionales de las comunidades locales, se avanzará también hacia la sustantivización del juego democrático al que hacía referencia.

Por su parte, en tanto la descentralización, opere reformando instituciones de regulación del mercado allí donde las cadenas productivas y comerciales articulan espacios territoriales, la eficiencia del mercado en tanto factor de innovaciones adaptativas e incorporación del trabajo se verá acrecentada.

La focalización posee un impacto más limitado sobre estas bases de construcción de la ciudadanía social. Permite sin embargo, especialmente en contextos recesivos y de ajuste, enviar un mensaje a los sectores más desprotegidos simulando, al menos, una forma minimalista de ciudadanía social. Asimismo, en tanto, la focalización opere efectivamente redistribuyendo recursos sociales hacia sectores marginales y pobres, y en la medida que pueda concentrar dicho gasto en beneficios educativos y de salud, se produce inversión en capital humano favoreciendo diversas formas de incorporación en el mercado de trabajo.

La descentralización y la focalización en tanto estrategias reformistas no implican los mismos riesgos ni ofrecen similares promesas para todos los países de América Latina.

La descentralización, en el caso de los
países de universalismo estratificado, debe realizarse en una estrategia cauta, procurando corregir las ineficiencias e inequidades distributivas de los modelos centralistas sin quebrar la lógica solidarista construida en casi treinta años. En materia de focalización, debe incorporarse dicha estrategia en tanto complemento marginal a políticas de corte universalista homogeneizando el acceso y beneficios de la pauta estratificada anterior. Debe procurarse también encontrar fuentes genuinas de recursos para esta empresa.

Para los países de tipo
dual, la estrategia de descentralización debe constituir un elemento central en la agenda reformista. En estos contextos, la descentralización debe procurar quebrar las modalidades neopatrimonialistas de control y cooptación local, especialmente en los sectores no incorporados a la protección social moderna y a los mercados formales de trabajo. Debe asimismo trabajarse en la creación de fondos solidarios disciplinados fiscalmente y alejarse de modalidades crediticias para superar el gap fiscal interregional, de forma de no incentivar estrategias fiscales laxas y populistas. La focalización, para estos países debe evitar diseños institucionales y financieros que favorezcan la estigmatización de los beneficiarios y que posean efectos aislacionistas para estos sectores en materia de capital político.

Finalmente, en los países de tipo excluyente, debemos realizarnos dos preguntas más bien retóricas. En primer lugar ¿descentralizar qué?; en segundo ¿descentralizar para qué?. Los estados centrales de estos países han sido históricamente muy débiles y su implantación en el territorio nacional tenue, cuando no inexistente. Por su parte, la descentralización, si pretende perseguir objetivos de eficiencia, debe aceptar la imperativa necesidad de modificar al menos mínimamente la matriz distributiva. La respuesta primaria, pues, a estas dos preguntas, es que la descentralización debe cumplir la función paradojal de permitir el fortalecimiento de las capacidades político administrativas del aparato central.

La creación de unidades descentralizadas deben apuntar a agregarle capacidades regulativas al aparato central. Sin este objetivo en mente la descentralización en estos países revierta posiblemente en balcanización, y agudización de la segmentación social y estratificación regional. La descentralización, sin su contraparte en el fortalecimiento del estado central, es desentendimiento y neofeudalización, no reforma. Adicionalmente, la descentralización deberá buscar la redistribución de recursos financieros y organizacionales, fortaleciendo las emergentes expresiones de la sociedad civil a nivel local.

La focalización optimizará sus resultados, si la misma comprende a los sectores pobres en general
(aproximadamente el 50% de la población en estos países) lo cuál es sin duda una pesada carga para el fisco. Pero ello permite, en principio, utilizar las estrategias focalizadas como piedra fundante de una estrategia de construcción de ciudadanía social minimalista, y no en tanto mecanismo remedial y muy posiblemente estigmatizante.

Si ello no fuera así, la focalización, puede aún contribuir positivamente en la medida que permite la inversión en capital humano en sectores marginales, que han “caído” fuera de la sociedad, pero el rol más sustantivo de construcción de ciudadanía social deberá ser atendido por otras políticas sociales y estrategias reformistas.



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