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b. El modelo económico y su impacto
sobre la pobreza y la equidad: globalización, stress fiscal
y liberalización económica.
Porqué, si en términos básicos
se puede afirmar que las democracias de la región hicieron
un importante esfuerzo en materia de política
social, ello no se vio plasmado en la estructura social agregada.
Una de las razones se encuentra en el simple hecho de que muchas
veces dicho incremento del gasto no se vio reflejado en indicadores
sociales debido a la forma y orientación del gasto. Justamente
algunas de las advertencias arriba esbozadas poseen plena validez
para muchos países y estrategias innovadoras en materia
de políticas sociales. El clientelismo, la ausencia de
elencos locales estatales capacitados técnicamente, la
colusión de agentes privados de prestación de servicios
y otros problemas han afectado negativamente las reformas educativas
de Chile, la descentralización de servicios sociales de
Brasil, Bolivia y Honduras, los programas focalizados de México
y Argentina y muchas
otras iniciativas.
Asimismo, una parte importante del aumento
del gasto público social ha estado orientado en algunos
países a financiar la transición de un modelo de
seguridad social de reparto y por tanto de solidaridad intergeneracional
a un modelo de capitalización individual o mixto. Si bien
se espera que ello eventualmente se manifieste en una menor carga
fiscal para el estado, en el período transicional implica,
sin duda, una mayor carga fiscal, ya que el tesoro se debe hacer
cargo de las pensiones presentes sin contar con parte o la totalidad
de los aportes de los activos al sistema, ya que estos aportes
van ahora parcial o totalmente a engrosar el fondo de capitalización
individual de cada trabajador activo.
Pero más allá de estos factores,
lo que en mayor medida explica el pobre desempeño social
de la década es el desarrollo del mercado y las economías
nacionales con su consiguiente efecto distributivo. En efecto,
el nuevo modelo
económico produce niveles de desigualdad que ninguna
política social, y menos aún políticas sociales
con severas limitaciones técnicas y fiscales, puede moderar
(Filgueira F. y Papadópulos, J., 1997).
Las características de este nuevo modelo se han sintetizado
bajo el denominativo del "consenso de Washington" e
incluyen en forma por demás apretada las siguientes transformaciones:
caída de aranceles y cuotas de importación, liberalización del mercado
financiero, liberalización del mercado laboral, privatizaciones
y reforma impositiva con énfasis en impuestos indirectos
(IVA) y austeridad fiscal. Todas estas medidas producen en el
corto y mediano plazo mayor desigualdad
y/o pobreza(12).
Más allá de los innumerables modelos
econométricos que se han puesto a prueba para demostrar
si ello es así o no lo es, la evidencia sostiene la idea
de una asociación entre la intensidad de las reformas estructurales
y la desigualdad con un espacio temporal de causalidad (lagged)
de cinco años. Esta asociación que aquí se
presenta a título meramente ilustrativo también
se ve apoyada por los estudios y las hipótesis esgrimidas
en el seminal texto editado por Bulmer Thomas sobre reforma estructural
y desigualdad y pobreza en América
Latina(13).
La liberalización
comercial destruye más demanda de trabajo de la que
crea, en tanto la desregulación laboral disminuye los costos
del empleador al facilitar el traslado íntegro de este
ajuste en la demanda laboral a la población empleada por
la vía del despido y la disminución del salario
mínimo (o su supresión) (Bulmer
Thomas, 1996; Thomas, 1996; Fitzgerald, 1996). Las reformas fiscales con énfasis en los impuestos
indirectos poseen como mejor hipótesis un efecto neutro,
tal es, en definitiva, su pretensión. Sin embargo cuando
la recaudación amplía la base impositiva pero la
población beneficiada por el gasto público continúa
siendo un segmento privilegiado de la población, el efecto
neto es regresivo (caso seguridad social, subsidio empresarial,
gratuidad universitaria, gasto en educación secundaria,
subsidios genéricos a la oferta privada de bienes y servicios
segmentados en calidad por estrato social). Las privatizaciones y la liberalización
financiera pueden contribuir a la equidad si disminuyen el
costo del dinero (tasas
de interés y si disminuyen los costos de los servicios
prestados -tarifas-). Esto sucede siempre y cuando
exista un adecuado mercado de créditos y cuando los servicios
privatizados no son o devienen en monopólicos u oligopólicos,
ni incurren en prácticas colusivas o de estratificación
de la calidad del servicio y cortes en la prestación de
bienes públicos básicos a quienes no pueden pagar
lo que otrora se encontraba subsidiado mediante tarifas más
caras a la población de mayores ingresos. Esto como ha
probado amargamente buena parte de América
Latina, no es siempre el caso.
c. Capital financiero y pérdida
de soberanía: la trampa de capital financiero y los límites
a la política democrática nacional.
Recientemente George Soros afirmó que
la razón fundamental por la cual el nuevo sistema
financiero internacional constituye una trampa insoluble para
los países en vías de desarrollo
responde al simple hecho de que el capital financiero internacional
descuenta en las tasas de interés que cobra a los países
pobres con necesidad de crédito, su propio comportamiento
futuro. Este comportamiento es, a juicio de diversos analistas
que observan críticamente a estos nuevos actores globales,
inestable, especulativo y en última instancia depredador.
Aprovechan y contribuyen a las burbujas especulativas al tiempo
que fabrican su destrucción. Allí optan por mejores
parajes en donde en muchos casos reproducen el ciclo. Por su parte
el FMI como actor central
en este juego, nacido como institución anticiclíca
global, juega hoy una papel notoriamente procíclico, favoreciendo
y otorgando los préstamos en contextos expansivos económicos
y fiscales y exigiendo austeridad y recorte del gasto en los contextos
contractivos o recesivos.
Para Joseph Stiglitz, autor del Malestar de
la Globalización y premio nobel de economía,
a esta mutación en sus cometidos y misión el FMI le suma ineptitud
técnica y colusión de intereses con el capital financiero
internacional. No es necesario compartir las duras críticas
de Joseph Stiglitz. Otros autores que no han producido bestsellers
y que residen siempre en la academia
como Rodrik y Kruger han presentado análisis punzantes
acerca de los errores de los organismos
financieros internacionales y del efecto que la liberalización
financiera sin controles puede tener en los países sedientos
de crédito y capital fresco.
El problema con los ciclos generados por el capital
y el rol de árbitro y prestamista de "last resort"
del FMI no es meramente
económico, es también político. Los países
endeudados y especialmente los que enfrentan problemas de
sustentabilidad o capacidad de pago de la deuda,
deben realizar una tan marcada renuncia a su soberanía,
que el efecto se resume en una percepción de vaciamiento
de los procedimientos democráticos. David Held anotó
hace ya algún tiempo que la noción misma de democracia
se apoyaba en un triángulo autosustentado que requería
de la plausibilidad del principio de soberanía:
Políticas Públicas
Preferencias Implementación
Ciudadano Derechos Habitante
Cuando este principio no está presente,
la posibilidad de traducir las preferencias ciudadanas en contenidos
de políticas públicas no existe, y con ello se desvirtúa
el centro de la noción de democracia, y su imagen
ante la población. La alternancia, en tanto expresión
de preferencias distributivas plasmadas en elites decisoras se
vacía, y en su lugar aparece el principio Thatcheriano
y neoconservador de "there is no alternativa".
Esto bien puede ser cierto y aún razonable o inevitable(14). Pero el efecto de dicho proceso sobre el tono muscular
de estas democracias asediadas y fatigadas es profundamente destructivo.
Las palabras de Dirceu, mano derecha de Lula en respuesta a las
críticas de su propio partido son elocuentes "El
PT es un partido de izquierda, pero el gobierno del PT no es de
izquierda". Aún así y tal vez por esa sinceridad
ambigua que en fechas recientes ha manejado el liderazgo del PT,
América Latina está
expectante de la suerte de esta alternancia, que aún en
sus límites promete ser significativa, habiendo sido además
el producto de un exitoso proceso de construcción de un
sistema político democrático nacional. También
se observa con expectativa el posible triunfo de la derecha chilena.
Ello pondría punto final a la consolidación chilena.
Al igual que España, Chile ingresaría a los países
que luego de una dictadura permitieron gobiernos de izquierda
y luego, tal vez más importante, permitieron el triunfo
electoral de la derecha. Una izquierda y una derecha que sobre
la base de algunos consensos básicos, presentan matices
en un horizonte de creciente incorporación civil, política
y social y de relativa autonomía y control sobre el capital financiero y
el FMI.
5. A modo de cierre.
Samuel Huntington señaló que las
democracias pretorianas se caracterizaban por un círculo
vicioso que iba del populismo al desgobierno fiscal y económico,
de allí al la irrupción de las elites económicas
y militares cerrando los canales de participación, de allí
a un modelo tecnocrático de política, pasando por
la pérdida de legitimidad y representatividad de los gobernantes,
favoreciendo entonces una nueva irrupción, ahora de las
masas populares, liderados por la oferta populista y así
por delante. El péndulo oscilaba así entre el autoritarismo
excluyente y el populismo plebiscitario y muchas veces autoritario,
siendo sus actores centrales los sectores populares atomizados,
los líderes populistas, y los elencos golpistas y tecnocráticos.
La clave de este destino de Sísifo se encontraba en la
imposibilidad de construir sistemas institucionales que mediando
y canalizando, ordenando y postergando demandas, guardaran atisbos
de representatividad y legitimidad. Robert Dahl, señalaba
desde una perspectiva más similar que antagónica
que cuando los costos de incorporación superan a los costos
de supresión, se tendería a un sistema excluyente(15). Este círculo vicioso fue violento y por momentos
sangriento, balanceándose entre la violencia
societal y la violencia de
estado. Como todo círculo puede argumentarse que el punto
de partida del problema no es institucional sino societal. Las
profundas desigualdades contribuyen a generar elites poco proclives
a la tolerancia democrática y pueblos escépticos
de los canales de representación de las democracias.
El siglo cambió y para muchos el círculo
se quebró. Hay una parte innegable de razón en esta
percepción. Por más de 10 años las democracias
electorales han persistido y la violencia,
al menos en la forma masiva y aguda que se presentaba, se ha moderado
y en muchos casos desaparecido. Pero lo que no parece ser cierto
es que el círculo vicioso haya desaparecido: ha desaparecido,
y ello es bienvenido, su violencia
política.
Pero el péndulo entre modelos tecnocráticos excluyentes
y populismos plebiscitarios parece seguir operando en buena parte
América Latina.
Han cambiado sí los actores que operaban en su base. Ya
no son las elites
económicas domésticas y los militares golpistas
quienes cierran los canales de participación. El capital
financiero internacional y las agencias multilaterales de créditos
en forma políticamente incruenta (aunque no socialmente
incruenta) son sus sustitutos. Los propios partidos
y sus elites administran tanto la apertura populista como los
cierres tecnocráticos. Cuando no son capaces de hacerlo
el sistema de partidos se hace trizas y se descongela dejando
cadáveres partidarios a su paso. Irrumpen nuevamente las
masas populares pero lo hacen en forma aún más atomizada
que en el pasado. Carecen de corporaciones y sindicatos. Su eje
es el consumo, no el trabajo. Tan sólo las corporaciones de un estado arrasado
por sus propios vicios y por la ira neoclásica, parece
resistir en una retirada interminable del viejo modelo de desarrollo.
En tanto, América espera su hora social.
La región más desigual del mundo es también,
entre las regiones en vías de desarrollo, hoy, la más
democrática, al menos estadísticamente en lo que
hace a la democracia electoral. Ello es una combinación
paradojal. Lo que es más preocupante esta es una combinación
inherentemente inestable y potencialmente explosiva. La perdurabilidad
de los últimos años y el triunfo ideológico
global de la democracia como forma legítima de gobierno,
no debe llevarnos a engaños. Los sistemas políticos
democráticos sobreviven, en una región que conoció
poca democracia, y aún menos democracia estable, si logran
ofrecer a sus ciudadanos la percepción de utilidad, no
meramente la garantía de libertad.
Notas:
(12) Ello no
quiere decir que de no haber mediado transformación alguna
en el modelo de desarrollo la desigualdad y la pobreza serían
menores. El viejo modelo se encontraba efectivamente agotado,
y no era capaz de operar en el nuevo mundo globalizado. Sin embargo,
aquí lo que meramente se está afirmando es que
el presente modelo de acumulación global y regional incrementa
la desigualdad respecto a aquella que producía el viejo
modelo durante su período de viabilidad.
(13) El índice
de reformas estructurales aquí utilizado mide con diversos
indicadores las áreas de reforma mencionadas en el "consenso
de Washington". para el detalle técnico ver América
Latina tras una década de repormas, BID, 1997. Para visiones
que niegan o relativizan el efecto desigualdad de las reformas
estructurales con análisis para los años ochenta
puede verse Morley, Samuel 1995. Para una visón notoriamente
más optimista apoyada en un riguroso aunque cargado de
supuestos ejercicio econométrico puede verse BID, 1997.
Una fundamentación económica respecto a estas reformas
puede ser consultada en Williamson, John 1990.
(14) Lo que es
más en algunos casos los consejos y aún mandatos
del FMI y aún en muchos más casos los del Banco
Mundial y especialmente los del Banco Interamericano de Desarrollo,
en lo que hace a la región, son mejores en materia distributiva
que los propuestos o prefereidos por las elites domésticas.
(15) La paradoja
actual es que en presencia de sociedades profundamente desiguales,
elites con mayor poder económico y grandes masas incorporadas
a la representación política persiste la democracia.
Tres hipótesis pueden aventurarse siguiendo los marcos
propuestos por Dahl: o bien los costos de tolerancia son extremadamente
bajos o bien la supresión de intereses representados se
ha logrado por la vía no autoritaria -lo que cierto sentido
y bajo ciertas circunstancias es una forma de la primera hipótesis-.
La tercera hipótesis de tono optimista es que el triunfo
ideológico de la democracia y los cambios geopolíticos
han favorecido un procesos por el cual los costos de supresión
se han tornado extremadamente altos y por ello las elites no
eligen suprimir en forma abierta. Si bien algo de la tercera
hipótesis puede estar operando, la evidencia aquí
presentada sugiere que mucho más plausible es que estén
operando en forma combinada la primera y segunda hipótesis
modificando así los puntos de equilibrio y desequilibrios
de la curva de rendimientos de tolerancia y supresión.
Los autores agradecen especialmente a Juan Pablo Luno por sus
reflexiones en este punto.
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* Documento
preparado para el libro Desafíos de la Democracia en
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