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Cuando debo dictar
cursos de metodología en mi país, Uruguay, sé que, a diferencia
del estudiante norteamericano, me encontraré con un público
poco proclive a aceptar muchos de los principios epistemológicos
que a mi juicio permiten el análisis empírico en
las Ciencias Sociales. La influencia
francesa
con su legado subjetivista y los aportes fenomenológicos
alemanes han sido popularizados y sirven de base al escepticismo
con que mis estudiantes observan la tradición analítico
deductiva y el neopositivismo en general. Inicio pues, el curso,
planteando que debemos aceptar cuatro axiomas básicos.
Primero; la realidad existe y es exterior a nosotros. Dos, la
realidad tiene orden. Tres, ese orden es capturable cognitivamente.
Cuatro, los resultados cognitivos son comunicables. Estos axiomas
procuran persuadir al estudiante de abandonar ciertas disputas
filosóficas y colocar en la comunidad intersubjetiva de
la academia la responsabilidad de ofrecer respuestas sustantivas
a estos problemas centrales en tanto punto de partida de la actividad
de investigación.
Estos axiomas son también una advertencia al voluntarismo
tecnocrático. La realidad existe y tiene orden. Ello permite
a quienes buscan soluciones técnicas a los problemas una
fuente básica de legitimidad. Olvidan sin embargo a menudo
que el orden de la realidad opera también limitando la
viabilidad y especificando los resultados de los paquetes técnicos
que se proponen. Si es posible construir teorías generales
sobre fenómenos sociales, entonces también es necesario
aceptar que ellas deben ser tenidas en cuenta a la hora de pensar
alternativas técnicas a los problemas sociales en diversas
sociedades.
¿Porqué este largo rodeo? Pensar el problema de
la construcción de ciudadanía social en América
Latina no puede hacerse desde el consejo técnico para
luego buscar los obstáculos políticos. Los obstáculos
políticos, sociales y económicos deben ser considerados
con anterioridad a las soluciones técnicas: son factores
endógenos al problema. Ello no implica que debemos vivir
y aceptar un mundo estático; sí supone que debemos
asumir un mundo que acepta limitados grados de manipulación
y transformación por la vía tecnocrática.
Las teorías con que contamos acerca de cómo se
ha construido la ciudadanía social en el mundo son el
punto de partida que nos ofrecerá guías para pensar
las transformaciones viables y deseables en América Latina.
Ello no supone
eurocentrismo o imperialismo paradigmático. No son modelos
lo que copiamos en el proceso que propongo. Lo que sí
es válido y necesario es trabajar con las categorías
generales y las relaciones hipotéticas abstractas buscando
sus referentes específicos en la región y tiempo
que nos toca estudiar. En el proceso encontraremos que faltan
categorías, que no existen actores centrales para las
teorías originales; y allí, enriqueceremos la teoría
también.
¿Que sabemos hoy sobre los procesos de construcción
de ciudadanía social? Sabemos que no ha habido modelos
únicos, ni desarrollos lineales y evolutivos simples.
Sabemos que ciertos
modelos (los denominados liberales) delegaron en el mercado el
rol central en la incorporación social y enfrentaron el
problema de la ciudadanía social con instrumentos residuales.
Sabemos que en
estos regímenes la ciudadanía política moderna
(y la civil con anterioridad) precedió a la ciudadanía
social.
Sabemos que otros
modelos desarrollaron en forma temprana instituciones de protección
social más abarcadoras, articuladas en torno a las pautas
de estratificación social y al mercado laboral.
Sabemos que en
estos países la ciudadanía social fue una forma
de limitar la expansión de la ciudadanía política
a la vez que se buscaba cooptar o neutralizar desde el estado
a las nuevas clases populares y su potencial insurreccional.
Sabemos finalmente que otros casos desarrollaron formas integrales
y redistributivas de protección social. Lo hicieron apoyados
en una alianza entre granjeros y trabajadores, en sociedades
igualitarias de partida y en regímenes democratizados.
Sabemos que la clase obrera jugó en todos los casos un
rol preponderante ya sea en forma activa directa (votos y poder
organizacional y político), o en forma indirecta en tanto
sector a ser neutralizado y cooptado.
Sabemos que los
tipos de estado y de regímenes políticos predominantes
en los orígenes y período expansivo del welfare
state fueron críticos en intermediar la relación
entre matriz sociopolítica y políticas públicas
concretas.
Sabemos que el
período expansivo de los Welfare States y del aparato
estatal en general, se encontró fuertemente asociado al
proceso y grado en el cual los países se encontraron expuestos
a la economía mundial (Wallerstein, 1985; Cameron, 1978).
Sabemos que ello
fue así, porque los países con fuerte sesgo exportador
generaron industrias centralizadas y a gran escala que incentivaron
y facilitaron un desarrollo vigoroso de las organizaciones de
trabajadores y que ello impactó sobre la representación
política y sobre las relaciones capital-trabajo (Cameron,
1978).
¿Qué sabemos por su parte de América Latina?
Sabemos que la
clase trabajadora en la región es débil numérica
y organizacionalmente.
Sabemos que el
período exportador primario tuvo poco o nulo efecto sobre
el desarrollo de la ciudadanía social, en tanto el mismo
se basó en la producción agraria y en formas coercitivas
y semi-coercitivas de trabajo.
Sabemos que en
la mayor parte de América Latina el desarrollo de la ciudadanía
política fue tenue e inestable (Rueschemeyer, Stephens
y Stephens, 1994).
Sabemos que el
período en donde puede detectarse cierto desarrollo de
la ciudadanía social fue uno de sustitución de
importaciones y no de apertura al mercado mundial e inserción
exportadora.
También,
cuando existió incremento en la exposición internacional,
ella presenta una relación notoriamente más tenue
que en los casos de los países industrializados con expansión
del sector público. Lo que es tal vez más importante,
la expansión del sector público no responde al
complejo entramado causal en donde exposición externa
incrementa el corporativismo de tipo societal, el poder del trabajo
y los gobiernos de izquierda influenciando así el tamaño
del sector público (Cheibub, 1990). Debemos buscar entonces
claves que nos permitan comprender la lógica sociopolítica
de la emergencia de un sistema de prestaciones sociales básico
y su posterior expansión en ciertos países de la
región diferente a la pauta de los países de la
OECD.
Sabemos que el
mercado no ha sido nunca un agente incorporador a la par de los
modelos liberales de los países desarrollados.
Sabemos que estamos
en presencia de mercados imperfectos, oligopólicos y monopólicos
con baja capacidad de regulación estatal directa. No se
han desarrollado fuertes leyes anti-trust y antimonopolio y carecemos
de leyes de bancarrota eficientes (North, 1990).
Sabemos que la
sociedad civil en nuestra región existe pero es débil,
ha sido clientelizada, reprimida y cooptada por mecanismos diversos
de segmentación.
Sabemos que el
actual proceso de apertura externa se da en un contexto de ajuste
del gasto público en general y no de su expansión.
Existe mucho
que no sabemos. Pero lo que sí sabemos es suficiente para
plantear dos advertencias importantes. La primera; quienes abogan
por una transformación en América Latina de corte
"socialdemócrata" deben tener en cuenta que
no se encuentran presentes en la región ninguna de las
variables que permitieron la emergencia de este modelo en los
países desarrollados. Quienes, por su parte, abogan por
una transformación de las políticas sociales inspiradas
en los modelos liberales-residuales, deben considerar que ninguna
de las condiciones presentes en el mercado y en la sociedad civil
de estos países están presentes en nuestra región,
por lo cual los modelos residuales estarán superpuestos
a mercados imperfectos, con baja capacidad de incorporación
y fuertemente segmentados.
Finalmente, recientemente Paul Pierson (1995) nos ha señalado
que el miedo a la destrucción de los Welfare States
en sus versiones desarrolladas, dado el nuevo contexto internacional,
fue exagerado. Las dos hipótesis más fuertes que
anunciaban la desaparición de los sistemas de bienestar
tal como se conocieron eran la necesidad de disciplina fiscal
y bajas cargas fiscales al capital y la desarticulación
del modelo fordista y su impacto sobre la clase obrera y su potencial
organizativo. Apunta Pierson que, si bien estos dos elementos
están presentes, existe una tercera fuerza que opera en
la dirección contraria y que explica en buena medida la
resistencia de los Welfare States frente al ataque; la
existencia de clientelas y burocracias de los programas creados
por los Estados de Bienestar. Sabemos que, salvo contadas excepciones,
las clientelas en nuestra región son débiles o
inexistentes, mientras que los problemas fiscales y la debilidad
de clase en tanto factores que erosionan sistemas de protección
social sí están presentes.
¿Cuáles son las perspectivas para la construcción
de formas de ciudadanía social en América Latina?
Las propuestas y tendencias centrales, hoy, apuntan a modificar
el modelo y las políticas de protección social
drásticamente allí dónde existieron y fueron
desarrolladas bajo modelos centralistas con pretensiones de universalidad,
y apostar, en los países que conocieron bajo o nulo desarrollo
de los sistemas de protección social a un modelo emparentado
a la tradición residual-liberal. La focalización
del gasto y esfuerzo social, la descentralización en la
gestión y administración de los programas sociales,
la integralidad como alternativa a la versión sectorial
de las políticas sociales y la delegación en el
mercado (o marketizacion parcial) de ciertas funciones sociales
constituyen los ejes de las reformas y nuevos modelos propuestos
(Filgueira y Lombardi, 1995). Su viabilidad y potencial impacto
no será el planteado en los esquemas y fundamentaciones
técnicas predominantes. Existe una realidad con "orden"
que limita la opción de alternativas viables y que se
combinará con las reformas y sus deseos para producir
resultados alejados de los esperados en los prolijos manuales
de reformas. Ello no supone desconocer el valor de las guías
técnicas, pero lo que no podemos ni debemos hacer es pedirle
a estos informes las claves teóricas sustantivas necesariamente
previas a la selección de alternativas concretas en políticas
públicas.
Introducción
Desde mediados de los años setenta hasta la fecha, América
Latina se encuentra en el proceso de redefinir su modelo de desarrollo
económico y social. El giro desde el modelo estadocéntrico
hacia dentro a uno mercadocéntrico y orientado a la exportación
posee su correlato en la transformación reciente de sus
modelos de prestación y protección social.
Sistemas
de políticas sociales centralizados, sectorializados,
con aspiración de universalidad y administrados estatalmente
están dando lugar a modelos de políticas sociales
descentralizados, integrales, focalizados y con delegación
de funciones en el sector privado. La viabilidad política
de estas reformas, su impacto distributivo, su potencial rol
en la incorporación ciudadana, y su impacto más
general en la redistribución de recursos políticos
son hoy temas abiertos al debate. Trataré -aquí-
tan sólo las promesas y problemas que las estrategias
de descentralización y focalización plantean para
la labor de construcción de ciudadanía social,
igualdad y ataque a la pobreza en la región.
En medios académicos, técnicos y políticos
dos posiciones parecen claramente delineadas. Por un lado, desde
las agencias internacionales y las corrientes liberales se evidencia
un fuerte apoyo a estas medidas y se critica duramente el modelo
anterior. De acuerdo a estos autores, las nuevas propuestas permiten
corregir inequidades distributivas en que incurría el
anterior modelo, favorecen una mayor eficiencia en la asignación
y prestación de recursos, y promueven la incorporación
y participación ciudadana en el diseño, gestión
y evaluación de los programas sociales (BID, 1994).
Prima en esta perspectiva un visión posibilista y voluntarista
de la reforma del sector social. Se considera tangencial y superficialmente
el efecto de estas reformas sobre las previas formas de incorporación
de los sectores tradicionalmente favorecidos por el viejo modelo
(clases medias,
funcionarios estatales y trabajadores urbanos integrados al mercado
formal)
y su consiguiente efecto social y político.
Asimismo
se presta poca atención a las formas de reapropiación
política y clientelar que las nuevas modalidades pueden
y han permitido -especialmente en programas focalizados y descentralizados
(Collins,
1996).
En
tercer lugar, en tanto se enfatiza el efecto positivo en materia
distributiva de los programas focalizados se omite el problema
de mediano y largo plazo de la regresiva distribución
de capital político que estos programas generan al destruir
la existencia de bienes colectivos que operaban en la base de
coaliciones interclase (Filgueira,
F, 1995).
Finalmente,
estos modelos alternativos se apoyan fuertemente en la idea de
que es al mercado, a través del crecimiento económico,
a quien le cabe el rol fundamental de incorporación social.
Ello se da de bruces con la evidencia reciente que muestra mercados
ineficientes y contextos de crecimiento con baja generación
de empleo y, especialmente, de empleo estable.
Una segunda perspectiva, si bien acepta algunas de las críticas
al modelo anterior, defiende sus principios retóricos
de incorporación universalista y de fuerte institucionalización
(Isuani,
1992).
En algunos casos, especialmente desde la izquierda política,
ello se traduce en una mera defensa de viejos programas, en otros
casos se aboga por una "transformación socialdemócrata"
de los viejos modelos (Avelino
y Filgueira, 1995; Huber, 1995). La defensa de viejos programas presenta
el serio problema de desconocer las importantes ineficiencias
y desiguladades producidas y/o mantenidas por ellos.
Más
importante aún, la virtual situación de bancarrota
de muchos de estos sistemas -especialmente en los países
con sistemas maduros de protección social, no puede ser
solucionada con mero wishful thinking. Finalmente, los
actores políticos que se encontraban detrás de
los viejos sistemas de protección social, de por sí
débiles, han sido atacados, numérica, política
y organizacionalmente mediante procesos de reestructuración
productiva, represión política y crisis económicas
en las últimas dos décadas.
Ambas perspectivas presentan, pues, respuestas insatisfactorias.
La producción académica más reciente ha
procurado incursionar en análisis estructurales e históricos
de largo plazo que permitan identificar rutas y desafíos
específicos de los diferentes países en la región
en donde contextualizar el problema de las transformaciones y
desafíos recientes.
La reforma de los sistemas de prestación social ha dejado
de ser, en esta perspectiva, un paquete técnico-económico
óptimo a aplicar o una conspiración liberal para
convertirse en un problema a analizar. La relación entre
economía y políticas sociales se ha problematizado,
las coaliciones de clases y las políticas públicas
han sido reconectadas, la re-inserción de los países
en la división internacional del trabajo y sus efectos
sobre las posibles políticas sociales también ha
sido evaluada. Ello ha arrojado, sino respuestas tajantes, guías
significativas a la hora de evaluar la viabilidad y posible impacto
de las reformas en políticas sociales.
A pesar de ello, quienes han trabajado en esta perspectiva han
debido utilizar instrumentos teóricos producidos desde
la tradición europea del período expansivo de los
estados de bienestar. Ninguna de estas cosas es cierta para nuestros
casos. Ni somos europeos, ni nos encontramos en una período
expansivo de nuestros estados sociales. La utilidad de las teorías
producidas para los países industrializados deben enfrentar
el test de la realidad regional, en donde algunas categorías
e hipótesis pasarán la prueba y otras deberán
ser reformuladas. En el siguiente punto me propongo sugerir algunas
guías para esta empresa y criterios tipológicos
para avanzar en la delimitación de la heterogeneidad de
los estados sociales en América Latina.
1. Modelo de desarrollo y políticas sociales
a. El
MSI y la ciudadanía social estratificada
Un modo particular de política "keynesiana"
informó buena parte de los modelos de desarrollo en América
Latina entre 1930 y 1970-80: el modelo sustitutivo de importaciones
articulado teóricamente en el paradigma Cepalino y en
los aportes de Raúl Prebish. En dicho modelo, el estado
asumió un rol central en el proceso de desarrollo económico
y social.
Apoyados en las divisas generadas por productos primarios de
exportación, los aparatos estatales de la región
financiaron el crecimiento de industrias orientadas a la producción
doméstica por la vía de subsidios y diversas medidas
proteccionistas. Asimismo, el estado cumplió el rol de
absorber mano de obra excedente y de proveer el capital para
obras básicas de infraestructura económica y social.
Dicho modelo permitió, en determinado contexto histórico,
un importante proceso de modernización social y económica.
Lo hizo sin embargo con sesgos sistemáticos en la distribución
de los beneficios de dicho desarrollo.
En especial en lo que refiere a las políticas de bienestar,
las mismas presentaron un desarrollo limitado, fuertemente orientado
a los sectores urbanos y con cobertura preferencial -sino única-
para los sectores integrados al mercado de empleo formal. Los
trabajadores rurales y aquellos empleados en mercados informales
y secundarios se vieron excluidos de estos sistemas de protección.
Sumado a ello, los sectores efectivamente protegidos en estos
modelos, presentaron claras pautas de estratificación
en el acceso, rango de cobertura de riesgos y calidad de los
beneficios (Mesa-Lago,
1991).
Empleados estatales y de servicios claves accedieron en forma
temprana a programas de cobertura comprensivos, en tanto trabajadores
de cuello azul recibieron más tardías y limitadas
formas de protección.
Más
allá de esta apreciación general del modelo de
desarrollo en la región y de su impacto sobre los modelos
de políticas sociales, es imperativo anotar que existieron
y existen enormes variaciones en los sistemas de bienestar en
la diversas naciones latinoamericanas. El desarrollo de las políticas
de bienestar debe ser entendido en el marco del peculiar desarrollo
económico y político de la región y de las
heterogeneidades nacionales concretas.
Grados diferentes de expansión del modelo sustitutivo
de importaciones, tipos de producción exportadora y poder
político de diferentes sectores del capital y el trabajo,
deben ser considerados a la hora de pensar tipológicamente
el desarrollo de los estados sociales en América Latina
(Huber, 1995). Previo a
ello cabe detenerse en un ejercicio eminentemente conceptual.
¿Que elementos o dimensiones prometen ofrecer guías
sustantivas de clasificación de los sistemas de políticas
sociales en la región?.
b. Claves para una clasificación de los modelos
de bienestar en América Latina
El primer desafío con que un estudioso de las políticas
sociales encuentra en América Latina es la inmensa variedad
de modelos y grados de desarrollo de los sistemas de bienestar
en los distintos países. Esta variedad es evidente en
los esfuerzos fiscales destinados a servicios sociales, en la
cobertura poblacional de los sistemas de protección, en
el rango y variedad de servicios prestados, en su calidad y en
la distribución sectorial del gasto público social.
Carmelo Mesa-Lago (1991) ofrece una
primera aproximación al problema de la variación,
introduciendo una clave simple de clasificación; sus inicios
históricos y grados de maduración. Ello le permite
diferenciar entre países pioneros, intermedios y tardíos
en el desarrollo de sus sistemas de protección social.
Los países pioneros se caracterizan hoy por una cobertura
universal o casi universal en servicios de protección
social básicos, una marcada estratificación en
la calidad y condiciones de acceso de los mismos, un rango directamente
estratificado de servicios para la población, y situación
de masificación y déficit estructural en materia
de recursos y gastos.
En el otro extremo, los países tardíos presentan
una baja cobertura poblacional, un limitadísimo menú
de opciones en materia de servicios, y una desproporcionada calidad
y cantidad de beneficios a los sectores efectivamente protegidos.
Dentro de los países intermedios puede, en una lectura
atenta, distinguirse dos tipos diferentes.
Aquellos que han avanzado hacia el modelo estratificado maduro
desde la lógica excluyente de los modelos tardíos,
de aquellos -en especial Costa Rica, que han avanzado en niveles
de cobertura y oferta y calidad servicios sin incurrir en los
errores de estratificación de los sistemas pioneros. La
clasificación de Mesa Lago es simple y procura ubicar
a los países en un continuo de desarrollo de políticas
sociales antes que en una clasificación tipológica
de estados sociales.
Esta forma de clasificación de sistemas de bienestar,
apoyada fuertemente en indicadores de cobertura y gasto, ha sido
crecientemente criticada desde la literatura orientada al análisis
de los Welfare States en Europa (Tittmus, 1958, Korpi, 1983, Esping Andersen,
1990, 1994).
De acuerdo a estos autores, un problema central del análisis
de los estados de bienestar no es cuánto se gasta, sino
como se gasta.
El rol de los estados de bienestar en "decomodificar",
redistribuir y articular dinámicas de empleo, protección
familiar y movilidad, promete, en esta perspectiva, producir
hipótesis y hallazgos sustantivos que la investigación
concentrada en los niveles de gasto y cobertura no han producido.
Este
nuevo cuerpo de literatura ha sido indudablemente exitoso y ha
en buena medida redefinido el debate académico para los
países industrializados.
Permítaseme, sin embargo, colocar una nota de advertencia
sobre el traslado de estos modelos de análisis a las realidades
latinoamericanas. En tanto todos los países de la OECD
presentan niveles de cobertura universal y de gasto importante
-aún con importantes variaciones, en América Latina
las disparidades son aún lo suficientemente significativas
para merecer detallada atención.
No puede un analista concentrase en el "como" se gasta
en tanto guía tipológica y desconocer el "cuánto"
se gasta, cuando algunos países presentan gastos que alcanzan
el 18% del PBI en tanto otros no llegan al 8%. Asimismo, cuándo
el analista se enfrenta a coberturas poblacionales que varían
en una rango del 20% al 90% de la población, debe detenerse
en ello incorporarlo en tanto criterio discriminante e intentar
explicarlo.
Ahora bien, ello no implica que la crítica de Esping-Andersen
no posea aplicabilidad alguna a las realidades latinoamericanas
y a la producción académica en torno a ella. Por
el contrario, la advertencia metodológica y teórica
más importante que imparte el autor posee plena validez.
Entender regímenes de bienestar y compararlos requiere
de clasificaciones tipológicas y no de continuo.
Asimismo las explicaciones de los diferenciales desarrollos nacionales
no serán de carácter linear y evolutivo, sino de
tipo path dependent y estructurales. En otras palabras
la naturaleza de los sistemas de bienestar en la región
encuentran claves explicativas en variables estructurales y en
secuencias históricas, antes que en puntos de partida
temporales singulares y en los grados de madurez correspondientes.
Que
los indicadores centrales para la construcción de tipologías
sean para la región cobertura, gasto y en menor medida
-aunque también presente, el "como se gasta"
no implica renunciar a entender "tipos" de estados
sociales antes que "niveles" de desarrollo de estados
sociales.
Por ello si bien la agrupación que realizaré de
los países de la región responde en buena medida
a la propuesta de Mesa Lago, la conceptualización y explicación
histórica de su desarrollo, será tipológica
y enfatizará variables diferentes al grado de madurez
de estos sistemas.
El
grado de madurez será en todo caso una variable intermedia,
explicada a su vez, por variables antecedentes. Los indicadores
fundamentales a considerar serán la cobertura (cierta forma del cómo
del gasto),
el gasto (el
cuánto del gasto), y su distribución sectorial
y en niveles de prestación de servicios (una aproximación adicional al
cómo del gasto), en particular para el caso de educación.
No es por tanto que se deje de lado el "cómo"
del gasto, pero nos importa un "cómo" cuyo énfasis
difiere del propuesto por Esping-Andersen.
Nos interesa el "cómo" en tanto distribución
sectorial y cobertura poblacional, y sólo en segunda instancia
en tanto desmercantilización. Acompañando a estos
indicadores se presentarán dimensiones referidas a los
niveles de desarrollo social, los cuales si bien dependen tan
sólo en parte de las prestaciones y niveles de cobertura
de los dispositivos sociales, permite captar un imagen más
integral y tipológica de las sociedades en cuestión.
c. Una
tipología tentativa de los Estados Sociales en América
Latina 1930-1970/80
Universalismo
estratificado. (Uruguay, Argentina, Chile)
Estos tres países se encuentran dentro del grupo que Mesa
Lago define como países pioneros. De acuerdo a su criterio
Brasil también debiera ser incluido, pero como argumentaré
en las páginas que siguen, el mismo pertenece a otro tipo.
La primera dimensión central que caracteriza a este grupo
de países es que hacia 1970 todos ellos protegían
de alguna u otra forma a la mayor parte de la población
mediante sistemas de seguro social, de servicios de salud a la
vez que habían extendido la educación primaria
e inicial secundaria a toda la población. En otras palabras
todos ellos ofrecían extendidos niveles de decomodificación
tanto en la prestación de servicios fuera del mercado
como en la provisión de beneficios monetarios para diversas
situaciones de imposibilidad laboral.
CUADRO
1
Indicadores
Seleccionados para países de Universalismo Estratificado
hacia 1970
| |
Pob. Cubierta sobre PEA |
Cubierta
sobre Pob. Total, 1980 |
como % PBI, 1980 |
BCG % sobre Pob. menor un año |
matriculado en Ed. Primaria |
matriculado en Ed. secundaria |
| Argentina |
68.0 |
78.9 |
16.2 |
93 |
105 |
44 |
| Uruguay |
95.4 |
68.5 |
17.0 |
97 |
112 |
59 |
| Chile |
75.6 |
67.3 |
13.7 |
98 |
107 |
39 |
Fuentes: Mesa-Lago,
1991; World Bank-World Development Report-, 1994, Miranda, 1994,
Cominetti, 1994.
La otra característica central de estos sistemas la constituye
una fuerte estratificación de beneficios, condiciones
de acceso, y rango de protección en materia de seguro
social y en similar medida en salud. Los trabajadores del estado
y los profesionales, servicios urbanos y trabajadores fabriles
urbanos accedieron en ese orden a protecciones y beneficios,
y también en ese orden estratificaron calidad y acceso.
Los autoempleados, el sector informal, desempleados crónicos,
y trabajadores rurales lo hicieron más tardíamente
y con peor suerte en materia de acceso y beneficios.
En
otras palabras, los grados de decomodificación se encuentran
directamente estratificados en estos países. Sin embargo,
y este punto es importante anotarlo, la estratificación
de los servicios sociales amortiguó, no reforzó,
la pauta de estratificación social. En términos
más simples, si calculáramos los coeficientes de
gini del ingreso primario y del ingreso luego de las transferencias,
el último sería más igualitario que el primero.
Otra aclaración de importancia es que el desarrollo de
los diferentes sistemas de protección social presentó
un impacto importante sobre variables relativas al bienestar
social. Estos avances no pueden atribuirse simplemente al nivel
de desarrollo económico, ya que casos como Brasil y México
con similares niveles de PBI-percápita presentan indicadores
sociales notoriamente inferiores.
CUADRO
2
Indicadores sociales seleccionados para países de Universalismo
Estratificado hacia 1970
| |
Hogares debajo de la linea de Pobreza% |
% Hogares Debajo de la linea de Indigencia |
% Analfabetismo |
% Mortalidad Infantil |
Esperanza de Vida al Nacer |
| Argentina |
8 |
1 |
7.4 |
41 |
68.4 |
| Uruguay |
10 |
4(a) |
10.2 |
47 |
68.6 |
| Chile |
17 |
6 |
11.0 |
62 |
64.2 |
(a) Sólo
zonas urbanas
Fuente: CEPAL -Panorama Social de América Latina- 1995;
CEPAL Anuario Estadístico de América Latina- 1980
La
explicación del peculiar desarrollo de estos sistemas
sociales debe buscarse no en su temprano desarrollo, sino en
la economía política del desarrollo nacional y
en la administración política del mismo. Los casos
de Argentina y Uruguay presentaron un MSI anclado en exportaciones
de bienes primarios con muy baja demanda de mano de obra y con
alta rentabilidad internacional. Fuertes procesos migratorios
a los centros urbanos crearon presión para la incorporación
de sectores subalternos.
El
estado apoyó esta incorporación mediante la captación
de empleo público y el apoyo a la industria doméstica.
El poder del estado sobre los capitales domésticos sumado
a la temprana sindicalización de los sectores subordinados,
permitió negociar e implementar extendidos programas de
protección social con financiamiento tripartito en el
caso del seguro social y unilateral (estatal) en el caso de educación
y para ciertas áreas de salud. Chile es un caso más
complejo.
También un país con un importante desarrollo del
MSI, el mismo se apoyo en la minería y una economía
agraria exportadora más diversificada y de mayor demanda
de mano de obra. Presentó, al igual que los otros casos,
una importante migración rural-urbana, aunque el proceso
fue más tardío. Los primeros grupos en incorporarse
a la protección social fueron al igual que en Uruguay
y Argentina los profesionales y empleados públicos.
Las
elites estatales utilizando los recursos del comercio exterior
desarrollaron los primeros programas de prestación de
servicios sociales (educación
y en menor medida salud) y de seguro social. Por su parte núcleos
fuertemente sindicalizados en la minería y articulados
a los partidos políticos en los centros urbanos fueron
capaces de presionar y lograr la incorporación a los sistemas
de protección y servicios sociales.
Estos tres casos representan, tal como lo señala Huber (1995) para Chile y Argentina, el
modelo más cercano al sistema corporativo-conservador
que Esping-Andersen identifica para los países industrializados,
tanto por su nivel de cobertura como por la forma que el gasto
asumió. Las condiciones en las que enfrentan la reforma
de sus sistemas de políticas sociales en la década
de los setenta y ochenta son particularmente duras, en tanto
deben realizarlas luego de importante niveles de protección,
en contextos predominantemente recesivos y con retracción
del gasto público en general y del gasto social en particular.
A ello
debe sumarse que, dada la naturaleza de su desarrollo, los grupos
mejor situados para defender sus beneficios son los que se apropian
de la mayor parte de los mismos, por lo cual reformas con pretensiones
de igualación en contextos de ajuste del gasto, pueden
resultar simplemente en un efecto perverso de agudización
de la estratificación. La focalización y descentralización,
así como la privatización de buena parte de sus
servicios sociales debe ser evaluada en el contexto de este tipo
de desarrollo previo. Tanto la viabilidad, sustentabilidad y
deseabilidad de estas reformas requieren para una respuesta de
esta contextualización.
Regímenes duales (Brasil, México)
Estos regímenes presentaban hasta la década de
los ´70 un casi universalizado desarrollo de la educación
primaria y un importante aunque estratificado grado de cobertura
en salud. En lo relativo a la seguridad social la cobertura acentuaba
los aspectos estratificados de los sistemas maduros sin la cobertura
universalizada de los regímenes de universalismo estratificado.
En
estos países es donde el problema de le heterogeneidad
territorial puede observarse con mayor claridad. No porque sus
tasas de desarrollo diferencial sean mayores que las de los sistemas
excluyentes que trataremos más adelante. Lo que si es
claro es un desarrollo importante del mercado formal, el estado
y la protección en ciertos estados y regiones y una virtual
desprotección y baja incorporación de la mayor
parte de la población (ya
sea vía el mercado o por la vía del estado) en otros estados.
Estos países se han caracterizado por un desarrollo del
MSI apoyado en las rentas provenientes de economías primarias
con alta intensidad de mano de obra y con una importante heterogeneidad
regional en los niveles de desarrollo económico y social
evidenciado y reproducido en estructura con un comparativamente
alto contenido federalista.
CUADRO
3
Indicadores Seleccionados para países duales hacia 1970-1980
| |
Seg. Social. Pob. Cubierta sobre PEA |
Seg. Social Pob. Cubierta sobre Pob. Total, 1980 |
Gasto Social como % PBI, 1980 |
Inmunización BCG % sobre Pob. menor un año |
% Grupo de edad matriculado en Ed. Primaria |
% Grupo de edad matriculado en Ed. secundaria |
| Brasil |
27.0 |
96.3(a) |
9.3 |
66 |
82 |
26 |
| México |
28.1 |
53.4 |
8.0 |
80 |
104 |
22 |
Fuentes: Mesa-Lago,
1991; World Bank-World Development Report-, 1994, Miranda, 1994,
Cominetti, 1994.
Políticamente,
el control e incorporación de los sectores populares ha
descansado en una combinación de formas clientelares y
patrimonialistas en las zonas de menor desarrollo económico
y social y forma de corporativismo vertical en áreas más
desarrolladas. El bajo desarrollo en duración e intensidad
de regímenes democráticos electoralmente competitivos
ha permitido esta forma dual de incorporación, incrementado
los diferenciales de poder de los sectores populares en una y
otra área. A diferencia de los países de universalismo
estratificado, los sistemas de protección amortiguan -aún
en su naturaleza estratificada, la segmentación social
solamente en los sectores incorporados a formatos de protección
modernos. Entre estos y los sectores desprotegidos la acentúan.
CUADRO
4
Indicadores sociales seleccionados para países duales
hacia 1970
| |
Hogares debajo de la linea de Pobreza |
% Hogares Debajo de la linea de Indigencia |
% Analfabetismo |
% Mortalidad Infantil |
Esperanza de Vida al Nacer |
| Brasil |
49 |
25 |
33.6 |
95 |
59.8 |
| México |
34 |
12 |
25.8 |
60 |
62.7 |
Fuente:
CEPAL -Panorama Social de América Latina- 1995; CEPAL
Anuario Estadístico de América Latina- 1980.
Regímenes excluyentes. (República Dominicana, Guatemala,
Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia, Ecuador)
Con la excepción de Costa Rica los países centroamericanos
-y posiblemente Bolivia y Ecuador, presentan sistemas elitistas
de seguro social y salud y dual en materia de educación.
La pobreza en todos estos países medida a través
de ingresos excede el 50%. Hacia 1970 menos que el 20% de la
población se encontraba cubierta por programas básicos
de protección y seguridad social -con la excepción
de Guatemala (27%). En materia
de salud la realidad era similar. No así en materia educativa,
en donde la expansión de la matricula primaria, con fuertes
desigualdades en calidad, alcanzaba a más de la mitad
de la población, y llega en algunos casos a la cobertura
universal.
CUADRO
5
Indicadores Seleccionados para países excluyentes hacia
1970/1980
| |
Seg. Social. Pob. Cubierta sobre PEA |
Seg. Social Pob. Cubierta sobre Pob. Total, 1980 |
Gasto Social como % PBI, 1980 |
Inmunización BCG % sobre Pob. menor un año |
% Grupo de edad matriculado en Ed. Primaria |
% Grupo de edad matriculado en Ed. secundaria |
| Bolivia |
25.4 |
9.0 |
5.9 |
70 |
76 |
24 |
| Ecuador |
14.8 |
9.4 |
9.3 |
61 |
97 |
22 |
| Rep.Dom |
8.9 |
s/d |
0.7/2.3(a) |
40 |
100 |
21 |
| Nicaragua |
14.8 |
9.1 |
2.3/s/d(a) |
90 |
80 |
18 |
| ElSalvador |
11.6 |
6.2 |
1.3/1.7(a) |
s/d |
85 |
22 |
| Guatemala |
27.0 |
14.2 |
1.6/3.7(a) |
--(b) |
57 |
8 |
| Honduras |
4.2 |
7.3 |
0.9/12.2(a) |
75 |
87 |
14 |
(a) Gasto en
Seguridad Social/Gasto en Salud; (b) no se aplica la vacuna.
Fuentes: Mesa-Lago, 1991; World Bank-World Development Report-,
1994, Miranda, 1994, Cominetti, 1994.
En estos casos estamos muy cerca de los que Peter Evans (1992) denomina estados depredadores.
Elites que se apropian del aparato estatal y que apoyados en
la exportación de bienes primarios en economías
de enclave utilizan la capacidad fiscal de estos estados para
extraer rentas, sin proveer la contraparte de bienes colectivos,
sea ello en la forma de infraestructura, regulación o
servicios sociales.
Los
sistemas de protección y seguro social de este tipo consisten
en su mayor parte de políticas elitistas que agregan a
población en situaciones privilegiadas, privilegios adicionales.
Profesionales, un muy reducido número de trabajadores
formales y los funcionarios públicos son quienes típicamente
se ven favorecidos en estos modelos. La mayor parte de la población
representada en el sector informal, la agricultura y la mano
de obra secundaria se encuentran excluidos.
Cabe anotar que estos países presentan un realidad caracterizada
por una alta heterogeneidad de la estructura social lo cuál
se refleja en la distribución de la riqueza nacional entre
sector urbano y rural y entre diferentes áreas rurales
así como centro y periferia urbana. En otras palabras
el grado en el cuál el propio mercado ha operado generó
clusters de configuraciones sociales negativas y positivas.
Por su parte, el grado en el cual el estado intervino como corrector
(risk
pooling)
ha sido ínfimo. Asimismo las burocracias estatales reflejan
también dicha realidad con un marcado diferencial en su
eficiencia y productividad en la medida que nos movemos de áreas
privilegiadas del estado a nivel central a dependencias subnacionales
de menor rango. En algunos casos nos enfrentamos a la inexistencia
de burocracias estatales a nivel regional.
Finalmente,
a nivel político social, la participación organizada
de los sectores subalternos ha sido históricamente baja
en las esferas decisionales dado el carácter predominantemente
represivo de los regímenes políticos y el bajo
capital organizativo de los sectores subalternos. La incorporación
y cooptación de los sectores sociales subalternos ha sido
alcanzada por mecanismos clientelistas y patrimonialistas de
las elites locales o de formas sui-generis de comisariado político
y represión. Consistente con este escueto panorama, los
indicadores sociales en este tipo de países presentan
sistemáticamente los peores guarismos, así como
los diferenciales más altos entre regiones de distinto
grado de desarrollo.
CUADRO
6
Indicadores sociales seleccionados para países de tipo
excluyente hacia 1970
| |
Hogares debajo de la linea de Pobreza |
% Hogares Debajo de la linea de Indigencia |
% Analfabetismo |
% Mortalidad Infantil |
Esperanza de Vida al Nacer |
| Bolivia |
50(a) |
22(a)(b) |
37.3 |
157 |
46.7 |
| Ecuador |
s/d |
s/d |
25.8 |
100 |
57.1 |
| Rep.Dominicana |
s/d |
s/d |
33.1 |
72 |
57.9 |
| Nicaragua |
s/d |
s/d |
42.1 |
109 |
52.9 |
| El Salvador |
s/d |
s/d |
42.9 |
92 |
59.1 |
| Guatemala |
65(c) |
33(c) |
53.8 |
104 |
54.6 |
| Honduras |
65 |
45 |
40.5 |
110 |
54.1 |
(a) 1989;
(b) Zonas Urbanas; (c) 1980.
Fuente: CEPAL -Panorama Social de América Latina- 1995;
CEPAL Anuario Estadístico de América Latina- 1980.
*Agradezco
los comentarios editoriales y sustantivos de George Avelino,
Evelyne Huber, Eric Hershberg y Brian Roberts, así como
numerosas sugerencias realizadas por los participantes del proyecto
"Social Policy and Social Citizenship in Central America",
Social Science Research Council. El Salvador y Guadalajara. Los
errores son, claro está, propios.
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