|
3.
Dos modelos de reforma claramente diferenciados
a. Uruguay: el modelo centralista
y el énfasis en la equidad
i.
Una tradición centralista inconsistente: asignación
central de contenidos y financiamiento renunciando a la autoridad
en la asignación de recursos humanos
Como señala Mancebo (1996) Uruguay no desarrolló,
en la reforma educativa llevada adelante en 1995, políticas
de descentralización. La administración y toma de
decisiones sustantivas continuaron centralizadas. A pesar que
en los últimos años se ha instalado en el medio
educativo la discusión respecto al grado en que la autonomía
de los centros educativos podría impulsar el fortalecimiento
institucional e impactar positivamente en la calidad educativa,
el país no ha puesto en revisión a nivel institucional
tal principio de su administración(9).
Esta tendencia
reformista se condice con la tradición
educativa uruguaya que ha sido históricamente de carácter
centralizado, siendo el Estado el que decide desde
la Administración Nacional de Educación Pública
(ANEP). Este centralismo
se extiende tanto sobre el propio sistema público como
por el control que el Estado hace de la oferta
privada.
Existen,
en este sentido, dos mecanismos mediante los cuales el Estado
central controla la oferta privada en educación. Uno de
ellos es el sistema de "habilitación", en virtud
del cual las instituciones privadas que pretendan ofrecer una
propuesta educativa deben solicitar autorización al Estado.
El segundo mecanismo es el del sistema de "Currícula
Única". Para que las instituciones privadas puedan
ejercer como centros educativos habilitados deben ceñirse
al plan curricular de estudios oficial, único vigente en
todo el territorio nacional y que es utilizado así mismo
por las escuelas públicas. Esto es, los programas
y contenidos educativos básicos a ser impartidos por cualquier
escuela, pública o privada, son los programas oficiales.
Las instituciones privadas, en todo caso, pueden agregar valor
educativo a su oferta con otras propuestas o innovaciones, pero
a modo de complemento de la mencionada currícula única.
Para
controlar el funcionamiento del sistema educativo en su conjunto,
tanto en escuelas públicas como privadas, el Estado realiza
inspecciones. Los inspectores dependen de la administración
central y concurren cada cierto tiempo a los institutos a fin
de controlar tanto el correcto funcionamiento de los mismos como
su calidad educativa, siendo el primordial canal de control de
la esfera central sobre sus unidades educadoras.
Algunos
ejemplos del poderoso centralismo que gobierna el sistema educativo
uruguayo son los procedimientos reglamentarios a seguir por las
escuelas, que carecen de rubros propios para mobiliarios y útiles
escolares, a fin de pedir los artículos necesarios a la
Administración Central (ANEP). Se distribuyen
desde la ANEP desde las tizas necesarias para cubrir un año
lectivo de clases hasta los libros de texto a utilizar para el
dictado de las diversas disciplinas(10). Incluso el mantenimiento
y arreglos necesarios como ser la reposición de un vidrio
roto, plomería, carpintería o pintura deben hacerse
también por medio de los funcionarios que ANEP contrata
y destina para cada caso o de lo contrario debe buscarse dinero
particular proveniente de la Comisión de padres de la
escuela.
Sin
embargo, esta inmensa estructura centralista que interviene hasta
en los rincones más recónditos del sistema, como
ser una gotera de una escuela del medio rural del interior de
nuestro país, renuncia a la capacidad de gestionar el
sistema de asignación de los cargos docentes y de dirección.
Estos, en franco contraste con la lógica del resto del
sistema, se deciden a partir de los estatutos de elección
de escuela, que establecen un mecanismo de autonomía a
nivel docente para elegir el centro educativo de su preferencia
así como cambiar de centro a discreción, dentro
del marco de un ordenamiento del cuerpo docente que da prioridad
a aquellos que han acumulado mayor antigüedad en el sistema.
El
sistema en cuestión funciona del siguiente modo: cada
año se ponen a elección los cargos que están
disponibles. Una vez que se conoce el total de estos cargos,
en cada departamento del país se hace la elección
de horas. (Si
un docente lo desea, puede inscribirse hasta en dos departamentos
para dicha elección). Las normas vigentes establecen un complejo
mecanismo regido por lo que se conoce como un "orden
de precedencia por grado en orden decreciente"(11). Básicamente,
este mecanismo establece que los docentes efectivos eligen antes
que los interinos y suplentes, los de mayor grado eligen antes
que los de menor grado y, dentro de cada grado, los que tienen
más puntaje eligen antes que quienes tienen menor puntaje.
La distribución final de maestros en las escuelas depende
de lo que cada uno de ellos haya decidido al tener que optar
en estas condiciones. Ni las autoridades, ni los directores ni
los padres tienen jurisdicción en esta materia(12). El único
límite que existe a las posibilidades de elección
de un docente son las elecciones de los otros docentes o, más
precisamente, las elecciones de aquellos docentes que están
mejor ubicados en términos de antigüedad efectiva
en los cargos según el orden de precedencia por grado
en orden decreciente.
ii.
Una reforma centralista: la equidad como eje de la reforma y
el centro como su ejecutor.
Desde
la década de los sesenta el centralismo homogenizador
del sistema educativo uruguayo comienza a ser amenazado fundamentalmente
debido a tres factores de diversa índole y causas diferentes
que aparecen en el seno mismo del ámbito educativo.
La
paulatina pero decidida aparición de la educación
inicial (llamada
preescolar hasta la década de los noventa), localizada
fundamentalmente a partir de la iniciativa privada, que comienza
a sustituir al primer año de la educación básica
pública como génesis del proceso de socialización
de los niños uruguayos de los estratos socioeconómicos
más favorecidos es una de las tres amenazas al sistema
público central.
Esta intromisión
de la iniciativa privada en un campo predominantemente gestionado
por el Estado, precediéndolo en la recepción
de los niños que entran al sistema, abre el camino a las
propias instituciones privadas a intentar retener a estos alumnos
en la posterior educación primaria. Esta situación,
que involucra a los sectores sociales más favorecidos posibilita
el crecimiento de dicha oferta privada a partir de la captación
de estas elites que pueden financiar su propia educación,
desechando la opción gratuita propuesta por el Estado.
Adicionalmente, aún en los casos en que los niños
que hubieran asistido a establecimientos privados de educación
inicial migraran luego a las escuelas públicas, los mismos
llegan al primer grado escolar con ventajas significativas sobre
los niños sin preescolarización. La homogeneización
centralista propuesta por el sistema educativo público
comienza así a resquebrajarse.
Otro procesos
que crecientemente se instala en el país y en su sistema
educativo proviene de la doble segmentación entre sistema
público y privado en primaria, y entre escuelas de contextos
favorables y desfavorables al interior del propios sistema público.
En efecto, el esfuerzo del propio Estado por universalizar la
asistencia a la educación básica provocó
un crecimiento vertiginoso de esta matrícula en las década
de 1960 fundamentalmente, abriendo espacio a la iniciativa privada
pero también dando lugar a la aparición del fenómeno
de la masificación de la matrícula. Esto intensificó
la búsqueda por parte de los sectores sociales de mayor
poder socioeconómico de soluciones al nuevo problema por
fuera del sistema público. Igualmente, la década
de 1970 trae consigo la agudización de una crisis social
y económica instalada en la región que acelera procesos
de desintegración social en una sociedad históricamente
homogénea. Estas dos situaciones, potenciadas entre sí,
advienen en un segundo factor de amenaza al centralismo del sistema
educativo: una creciente segmentación territorial que desarma
la equidad de un sistema de reclutamiento de base territorial.
Las escuelas públicas comienzan a desigualarse en términos
de población objetivo y la propia población comienza
a preferir escuelas de barrios de contextos favorables
a escuelas de barrios de contextos crecientemente críticos.
Por
último, esto trae consigo una lenta pero marcada segmentación
de la calidad de la educación, especialmente en relación
a los recursos humanos disponibles en los diferentes contextos
sociales, como consecuencia de las estrategias de elección
de cargo de los docentes, a partir de la lógica explicada
anteriormente. Estos, comienzan a elegir las escuelas de las
zonas territoriales más favorecidas socio culturalmente,
en detrimento de sectores que se volvieron cada vez más
críticos.
Por todo
ello, al retorno de la democracia en 1985 la educación
pública fue percibida en estado de crisis y con razón.
Magros salarios docentes, infraestructura inadecuada, clases multitudinarias,
currícula inadecuada a las necesidades
del mercado
y un importante número de padres que habían elegido
salir del sistema y buscar alternativas privadas, eran sólo
algunos de los más prominentes síntomas de una importante
crisis. Con la democracia, la administración
de la educación primaria y secundaria retornó a
una estructura semi-autónoma pues permaneció dependiente
del gobierno central en materia de recursos financieros. A pesar de consensuales,
estos gestos fueron simbólicos contribuyendo muy poco a
la calidad de la educación. La presión de la asociación
de docentes para incrementar los fondos y de la Universidad para
extender el presupuesto, combinadas con el interés por
parte del gobierno, permitieron cambios más sustantivos
que los meramente formales. Medido en términos reales per
cápita, el gasto en educación aumentó un
70% desde 1985 a 1990 (Cominetti, 1994). Como porcentaje del PBI el aumento
es menos espectacular pero hay que considerar que el PBI estaba
creciendo, y también crecía la asignación
a la educación: pasó de 1.5% a 2.1% (Cominetti, 1994) y según
estimaciones más recientes a 2.4% (CEPAL/UNICEF, 2000).
No hubo,
así, intentos de reformas estructurales durante la primer
administración, más allá de la creciente
atención dada a las escuelas de los barrios
pobres.
La segunda administración democrática siguió
esta tendencia y desarrolló un sistema por el cual algunas
escuelas en barrios con necesidades básicas insatisfechas
fueron definidas como escuelas de "atención prioritaria"
en donde los salarios docentes aumentaron como incentivo.
En
1995, con la llegada del tercer gobierno democrático,
fue lanzado el proyecto más ambicioso de reforma, que
buscó revertir desde su propia lógica centralista
estos procesos disgregadores, mediante el aumento de la equidad
en la educación, la mejora de la calidad de la educación
y una mayor eficiencia administrativa.
Cobertura,
retención y equidad
En primer
lugar, la reforma avanzó sobre el ciclo básico
de la enseñanza media. Se buscó recuperar una dimensión
institucional para la educación pública media, perdida
desde hacía más de un cuarto de siglo debido a la
intervención de múltiples factores entre los cuales
militaron el estrechamiento de los módulos horarios, la
masificación de la matrícula y la alta rotatividad
de profesores sin identificación con las autoridades y
espacios sociales del liceo(13). En este ámbito, la reforma
se propuso como objeto disminuir la deserción y mejorar
los aprendizajes de los alumnos a partir del aumento de la carga
horaria del liceo, abatimiento de los niveles de repetición(14) y la búsqueda
de espacios colectivos docentes. Adicionalmente se procedió
a cambiar drásticamente la currícula de la enseñanza
media mediante un reagrupamiento de asignaturas, la preparación
de profesores con cursos de entrenamiento para satisfacer la nueva
demanda y se incrementaronn las horas docentes.
En
segundo lugar, la reforma se propuso el ambicioso plan de expandir
la educación pública, gratuita y obligatoria al
nivel preescolar. La educación preescolar había
crecido significativamente en las últimas dos décadas
para la clase media y alta, como se adelantó, en las escuelas
privadas. Es así que el Estado procede mediante una iniciativa
centralista a combatir a la lógica de la expansión
inicial liderada desde la esfera privada con la intención
de volver a homogeneizar desde la base. La importancia de la
educación inicial había sido señalada en
los análisis de CEPAL de años anteriores como uno
de los factores fundamentales en determinar el rendimiento de
los niños en los años posteriores y por tanto,
como uno de los factores claves en el aumento de la desigual
de la asignación de capital humano.
Recursos,
calidad y equidad
En lo que
hace a los recursos pedagógicos la reforma se propuso y
logró el ambicioso objetivo de garantizar que ya sea en
propiedad o usufructo, todos los niños de la primaria
contaran con tres textos básicos (matemática, lenguaje y ciencias naturales)
y que todos los maestros contaran con sus respectivas guías
de textos. Este sistema de textos comunes para todo el sistema
suplantaba una cultura de fotocopias de viejos textos y nuevos
materiales que estratificaba notoriamente los materiales didácticos
en escuelas con diferentes recursos. Adicionalmente se desarrollaron
cursos para capacitar a los maestros en estos nuevos textos definiéndose
un énfasis muy marcado en la capacitación de los
maestros de las escuelas de contexto más crítico.
Una
de las pocas iniciativas en términos de volcar recursos
económicos directos hacia los actores del sistema educativo
con el objetivo de paliar la pésima asignación
de recursos humanos, fue la expansión del premio salarial
para quienes eligieran escuelas de contexto crítico o
requerimiento prioritario como se las definía anteriormente.
Los resultados de esta política son dudosos en términos
de su efectividad para tornar más progresiva la distribución
de recursos docentes en el sistema, aunque parecen haber tenido
un leve efecto en disminuir la rotación docente en estas
escuelas.
Tal
vez la única iniciativa con tono "autonomista"
fue la de los proyectos de Mejoramiento Educativo. Estos eran
fondos concursables en donde las escuelas presentaban proyectos
extracurriculares y si eran aprobados recibían un monto
aproximado entre U$S 1500 y 3000 no utilizables en salarios docentes.
A estos PME se le introducía un marcado sesgo en equidad
porque se cuotificaban los premios definiéndose que no
menos del 80% debía ir a escuelas de contexto socioeducativo
desfavorable y muy desfavorable.
Aprendizaje
y equidad
Como medida
de focalización de recursos adicionales en escuelas de
contexto crítico la reforma impulsó las escuelas
de tiempo completo (TC) en esos contextos. El objetivo principal
fue mantener a los niños fuera
de las calles y proveer un marco de referencia más
abarcativo que la sola enseñanza, al tiempo que se buscó
capacitar a los docentes de estas nuevas escuelas para hacer frente
a las dificultades de aprendizaje y adaptación de los niños de contextos sociales
más desfavorecidos. Asimismo, en esta misma dirección
la reforma procuró y desarrolló: a) un sistema de
textos para todos los escolares, b) cursos para los maestros en
escuelas de contexto crítico y c) un programa denominado
"todos los niños pueden aprender" que otorgó
incentivos docentes, recursos materiales y apoyo técnico
a las escuelas con particular énfasis en las escuelas de
contextos sociales carenciados. Nuevamente en este punto, el modelo
es centralista combinando estrategias focalizadas, con sesgo en
sectores desfavorecidos y universales (allí donde la heterogeneidad
aparecía crecientemente estratificada).
Como
modo de evaluar la propia reforma y a su vez, avanzando en la
búsqueda de mayores y mejores elementos que permitiesen
transitar el camino hacia la equidad y calidad de la educación,
la reforma creó un sistema de evaluación de aprendizajes
estandarizado reservado(15), aplicado desde el centro y cuya devolución
buscó alimentar el trabajo pedagógico de las escuelas,
haciendo énfasis nuevamente en las escuelas de contexto
desfavorable y muy desfavorable. La combinación de medidas
estandarizadas, cursos docentes y devolución de resultados,
fue la estrategia preferida por la reforma uruguaya para incrementar
los aprendizajes y cerrar la brecha de aprendizaje existente
entre estratos socioeconómicos. En forma explícita,
tanto en la fundamentación como en las estrategias de
la Unidad de Medición de rendimientos Educativos, se rechazó
la idea de que modelos descentralizados y de competencia puedan
cumplir esta función.
Gasto
Finalmente,
entre los años 1985 y el 2000 el desarrollo del gasto
asignado a la educación ha sido irregular, pero comparado
con el deterioro de los años anteriores ha mejorado claramente.
El esfuerzo fiscal, el gasto real y la expansión de servicios
con fuerte inclinación redistributiva sustentan esta afirmación.
Esto es particularmente cierto a partir de 1995, año en
que el esfuerzo educativo del país aumenta considerablemente
y el sesgo a la equidad se torna el eje estructurador de las
intervenciones educativas.
En
definitiva entre 1990 y el año 2000 el gasto educativo
como porcentaje del PBI pasó del 2.4 al 3.4 de un PBI
que también creció entre 1990 y 1998 a casi el
5% acumulativo anual. En términos per cápita el
gasto educativo pasó de 129 dólares a 213 dólares.
Sin embargo, debe señalarse que este monto es engañoso
ya que un porcentaje muy importante de este gasto y del incremento,
correspondió al nivel universitario. A pesar de ello,
es claro que el gasto per cápita en el nivel nicial,
primaria y secundaria aumentó en términos reales,
aunque como veremos más adelante en forma mucho menos
marcada que en Chile.
Por
su parte, en términos reales el salario docente se mantuvo
esencialmente estable (diferentes
estimaciones lo ubican entre 1995 y 1998 en un incremento real
del 5%),
pero con una caída entre 1999 y el año 2000 de
casi la totalidad de lo ganado en el período anterior.
b.Chile:
del centralismo a la descentralización territorial y de
mercado
i.
La estrategia descentralizadora desde un centro autoritario:
quebrando el centralismo y estatismo educativo en Chile.
Una larga
tradición centralista, similar a la uruguaya, y que enfrentaba
desafíos de eficacia, calidad y equidad, con la llegada
al poder de los militares
en Chile
dio lugar al inicio de un proceso de descentralización
(1974) aunque en claro contraste con la orientación en
Uruguay. Este nuevo proceso
tuvo tres ejes o características principales: la provisión
de definiciones legales de las responsabilidades asumidas por
los gobiernos subnacionales; la diferenciación de funciones
y competencias asumidas tanto por los gobiernos locales como por
los regionales; la definición de una alta proporción
de responsabilidades compartidas por los gobiernos subnacionales
y el gobierno central.
El impulso
descentralizador comienza a partir de una reorganización
territorial del país, que da origen a las 13 regiones y
51 provincias, considerando asimismo a las municipalidades como
órganos territoriales descentralizados. Entre los años
1976 y 1989 se implementan reformas tendientes a ampliar el rango
de competencias de los municipios, asignando tanto responsabilidades
como recursos. Entre las responsabilidades asignadas en este período
está la transferencia de la provisión de los servicios de salud y educación.
En
materia educativa, el traspaso de los establecimientos educacionales
públicos en la década de los ochenta fue acompañado
por un sistema de financiamiento a partir de transferencias desde
el gobierno central y la liberalización del régimen
laboral del personal correspondiente. Sin embargo, a lo largo
de la década estas subvenciones no fueron reajustadas
a partir de la inflación, descendiendo paulatinamente
y provocando importantes déficit.
Con la vuelta
a la democracia en la década de los noventa
se da un nuevo impulso al proceso descentralizador tanto a nivel
comunal como regional. Es así como a nivel de las comunas
se procede a la democratización de los municipios y la
elección de los alcaldes y concejales. A partir de esto
y de otras reformas económicas generales, se reajusta el
valor de la subvención escolar por alumno pero al mismo
tiempo se resta autonomía a los municipios en la gestión
del personal docente a partir del Estatuto Docente.
A nivel
regional, se fortalece el desarrollo de las propias regiones
a partir del reconocimiento de su responsabilidad jurídica
de derecho público (1993) gozando de autonomía
relativa y recursos propios. Las autoridades de las regiones
pasan a elegirse en forma indirecta por intermedio de los Concejales
Regionales.
Finalmente,
a partir de mediados de los años noventa se producen cambios
en el impulso descentralizador, tendientes a intervenir en una
lógica de mercado que comenzó a estratificar el
sistema, produciendo problemas en los niveles de calidad y equidad
del mismo, fundamentalmente en los sectores sociales más
vulnerables socio económicamente.
ii.
Una reforma descentralizadora: subsidio a la oferta y municipalización.
La
reforma descentralizadora y de mercado de la educación
que tiene lugar a partir de los años ochenta acompaña
la reforma general del Estado chileno que avanza en la misma
dirección. Con el retorno a la democracia, el gobierno
de la concertación no modifica el modelo instalado por
el régimen pinochetista aunque le introduce un conjunto
de correctivos fundamentales que hacen a la democratización
descentralizadora y a la equidad en materia educativa, al tiempo
que inyecta nuevos recursos.
Cobertura,
retención y equidad
Al comienzo
de la década de 1980, dentro del proceso de municipalización,
se transfieren desde el control ministerial hacia los municipios
todas las escuelas públicas del país, dotándolas
de autoridad para la gestión del personal y administración
de los edificios e instalaciones. Fiske (1996) considera que la municipalización
no generó espacios democráticos debido a que el
poder en la toma de decisiones educativas no fue otorgado a los
ciudadanos ni a sus representantes electos. Por otro lado, la
crisis
económica
de los primeros años de la década, desfinanció
el sistema, generando un punto de partida desfavorable. Una de
las consecuencias más perjudiciales del proceso fue la
migración de gran parte del alumnado hacia las escuelas
particulares subvencionadas. La proporción de matrícula
de las escuelas municipales sobre el total del sistema educativo
pasó de ser el 75,3% en 1982 a un 57,9% en 1990(16).
La
preocupación por la cobertura y la retención en
el sistema educativo toman cuerpo a través de dos iniciativas
orientadas desde el Ministerio de Educación. La primera
de ellas se orientó hacia la educación básica
y consistió en la modificación de la política
de promoción, pasando del tradicional sistema de repetición
a un sistema de promoción automática en los primeros
y terceros años.
En
la educación media, por otra parte, se comienza una reforma
del sistema tendiente a avanzar directamente en la cobertura,
mitigando la deserción del sistema al finalizar la educación
básica y reforzando la retención al interior del
sistema medio de educación. Para el logro de este fin
se reestructura la educación media dando prioridad al
desarrollo de una oferta técnica y de rápida salida
a un mercado laboral crecientemente atractivo.
Recursos,
calidad y equidad
Un cambio
fundamental de la reforma fue el sistema de financiamiento de
la educación por parte del Estado, apareciendo, al mismo
tiempo que se transfería la gestión de las escuelas
públicas del centro a los municipios, la lógica
del subsidio por alumno. Este cambio operó para las escuelas
públicas pero también para las privadas que desearan
participar de un sistema mixto de financiamiento entre el Estado
y sus propios recursos. Pero este voucher no fue otorgado a los
alumnos sino que se otorgó a los establecimientos educativos
por cada alumno que captasen, de acuerdo al promedio de asistencia
mensual del alumno a la escuela. De este modo la oferta privada
en educación pasó de cubrir el 19,6% de la matrícula
en 1982 al 32,4% en 1990 y a más del 40% en el año
2000(17). El valor del voucher,
devaluado en la segunda mitad de los ochenta, recupera y supera
los valores de la década anterior superando en mucho la
inflación y otros -casi todos de hecho- precios de la economía.
A partir
de diversos acuerdos entre los gremios docentes y el gobierno
se pusieron en marcha programas de incentivos para los docentes
basados en los logros educativos de los mismos, a partir de los
resultados de las pruebas SIMCE. Estos incentivos al desempeño
fueron colectivos a partir de 1994 y son individuales a partir
del año 2000.
En
1997 se aprueba la Ley de Jornada Escolar Completa a partir de
la preocupación por la extensión calidad del tiempo
de trabajo escolar, considerado como factor clave en el aprendizaje
de los alumnos. De este modo se pasa de dos turnos de 6 horas
a una jornada completa de 8 horas. Esta medida se acompaña
de un aumento en la financiación del Estado a las escuelas
que opten por integrarse al sistema. Es así como a mediados
de 2001 son 1352 los establecimientos que se acogen a la propuesta
de la jornada escolar completa, lo que representa un 31,8% del
total de la matrícula subvencionada.
A partir
de diversos acuerdos entre los gremios docentes y el gobierno
se pusieron en marcha programas de incentivos para los docentes
basados en los logros educativos de los mismos, a partir de los
resultados de las pruebas SIMCE. Estos incentivos al desempeño
fueron colectivos a partir de 1994 e individuales a partir del
año 2000.
Otra medida
diseñada desde el Ministerio fue el Programa Enlaces, tendiente
a universalizar el uso de computadoras
y la comunicación entre las escuelas por medio de redes
informáticas. El Estado realizó una importante inversión
económica a partir de este programa, que propició
entre otras iniciativas la capacitación para el uso de
computadores y la navegación en el Internet, debido a los problemas
registrados en relación a la capacidad de los docentes
para hacer uso de las
nuevas tecnologías.
Aprendizajes
y Equidad
Para lograr
efectividad en la asignación de los recursos de modo de
lograr mayores niveles de calidad, se procedió a fines
de la década de los ochenta a la creación de un
sistema nacional de evaluación para medir los logros de
los alumnos en castellano y matemáticas. En 1982 se crea
el Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER)
y desde 1988 se
mejora dicho programa creándose el Sistema de Información
y Medición de la calidad de la Educación (SIMCE). A partir de 1995 los resultados
por establecimiento se hacen públicos a fin de ordenar
a los mismos de acuerdo al logro académico. La combinación
de subsidio por alumnos y la publicación de resultados
de logro académico por escuelas pretendió brindar
adecuada información a los padres que debían elegir
las escuelas de sus hijos. Esta era la clave esperada para una
mejora agregada del rendimiento y desempeño de los centros
escolares y para dotar a los padres de los sectores menos favorecidos
de poder e información para defender la calidad de la educación de sus hijos.
En la década
de 1990, con el retorno a la democracia, se profundiza
la reforma iniciada en la década anterior. Sin embargo,
a mediados de la década comienza a percibirse un serie
de correctivos al impulso descentralizador, apareciendo mecanismos
de redistributivos orientados desde el Ministerio de Educación.
Este nuevo ciclo de reformas correctivas pretende dar respuesta
al problema de la inequidad que comienza a ser percibido en el
sistema.
El Programa
de las 900 escuelas (P900) aparece como un
primer intento de corrección de la lógica de mercado
instalada en el sistema educativo. Este programa dirigido desde
el Ministerio trabajó con el 10% de escuelas del sistema
educativo peor ubicadas en relación a los resultados de
las pruebas SIMCE(18) con el fin de mejorar
la calidad y equidad de la educación en un sistema que
comenzó a evidenciar signos de estratificación del
alumnado según el tipo de dependencia de los institutos
educativos: municipal, particular subvencionado y particular pagado.
Este programa focalizado intentó intervenir en las escuelas
objetivo a partir del mejoramiento e los materiales escolares,
organizando y ejecutando talleres de profesores, talleres de aprendizaje
e interviniendo en la gestión escolar.
Finalmente,
hacia finales del año 2000 se modifica la composición
del Fondo Común Municipal incrementándose los aportes
de las cuatro comunas más ricas del país
a fin de redistribuir ese dinero entre las comunas
más pobres.
Gasto
En relación
al financiamiento del sistema educativo y las medidas relacionadas
a este rubro que se fueron tomando durante los tres gobiernos
democráticos de la década de los noventa y comienzo
del nuevo siglo, el gasto público en educación en
Chile pasó entre 1990 y el año 2000, de un 2,6%
a un 4,3% del producto bruto interno. Es fundamental señalar
que este último creció a un promedio del 6% anual
en la década. En definitiva, el gasto público en
educación casi se triplica
en la década y del mismo modo crece el gasto por alumno.
En términos per cápita genérico el gasto
en educación pasa de 87 dólares a 213 dólares.
Este gasto si bien posee un importante componente de gasto universitario,
es en mucho mayor medida que Uruguay, orientado al ciclo primario y
secundario (Carnoy,
2001).
Asimismo, en los años noventa crece fuertemente el gasto
privado en educación. En términos
generales, mientras en 1990 el gasto total que el país
destinaba al sector representaba un 4,4% del PBI, en el año
2000 alcanzó un 7,4% del PBI.
En
relación al salario docente, el Estatuto docente vuelve
a ser reformado en 1991, redefiniendo el régimen laboral
de los profesores. En 1995 y en el año 2000 el Estatuto
vuelve a sufrir modificaciones, en lo que se entiende que fue
la parte más controversial de la reforma, incluso a nivel
del gobierno. A partir de estos cambios, el salario docente aumentó
a ritmo vertiginoso en la década, pasando a igualarse
al final del período los mínimos para los docentes
de escuelas municipalizadas y particulares subvencionadas. Mientras
para los primeros el salario mínimo aumentó un
249% en términos brutos, para los docentes de escuelas
particulares subvencionadas el aumento fue de un 517%. En tanto,
el salario promedio aumentó para ambos grupos en la década,
en un 238%.
Notas:
(9) La única iniciativa
que abre espacios de autonomía escolar es la denominada
Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME), tendientes a estimular
la elaboración de perfiles propios en cada escuela a partir
de proyectos de diverso tipo que concursan por fondos que ANEP
destina para la ejecución de los PME ganadores.
(10) Este último punto
forma parte de un programa impulsado por la Reforma de 1995 para
lograr que todos los alumnos del sistema público tengan
acceso a los materiales curricularmente necesarios.
(11) Ver el Estatuto del Funcionario Docente, particularmente
en sus artículos 13 y 14. Este mismo mecanismo se recoge
en los reglamentos de los Consejos Desconcentrados.
(12) Excepto, en el caso de las autoridades, por la vía
indirecta de suprimir, trasladar o crear cargos.
(13) Esto es debido a la lógica de elección de
horas docentes de profesores, similar a la vigente en la educación
básica.
(14) Lo cual incluye suprimir por la vía administrativa
la baja asistencia como causal de repetición en el ciclo
básico (12 a 14 años, 1er a 3er año de secundaria).
(15) Cada Director de escuela
recibe los resultados de su establecimiento pero los mismos no
son públicos ni le es posible comparar esos resultados
con otros institutos.
(16) Ministerio de Educación
de Chile, Compendio de Información Estadística
Educacional, 2000.
(17) Ministerio de Educación de Chile, Compendio de Información
Estadística Educacional, 2000.
(18) El número de escuelas
varió en los años siguientes, aumentando la cantidad
entre 900 y 1300 escuelas.
Bibliografía
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