|
4.
La evidencia empírica y sus posibles vínculos con
las estrategias nacionales: cobertura, segmentación, segregación,
aprendizajes y equidad.
a. Cobertura en educación inicial y media: énfasis,
estrategias y logros diferenciados.
Uruguay y Chile compartían
ya en 1990 el privilegio de estar entre los países con
mejores niveles de cobertura y retención en la educación
primaria. De acuerdo a datos de la CEPAL, las tasas de deserción
temprana (ciclo
primario)
en Chile y Uruguay se ubicaban en el 7% y el 2% respectivamente
siendo el promedio no ponderado entre países de la región
el 11%. El gran desafío de la cobertura del sistema educativo
en estos países no se encontraba pues en el nivel primario
sino en el nivel anterior y posterior: educación inicial
y ciclo medio de la enseñanza.
En este
punto se analizan los resultados obtenidos por Uruguay y Chile en materia
de cobertura y asistencia escolar en la década de 1990,
en el marco de las reformas llevadas adelante por cada uno de
los países, sus lógicas y prioridades. Dicho análisis
se centra en los niveles de educación inicial y educación media por ser los
focos principales sobre los que las reformas de Uruguay y Chile se propusieron
avanzar respectivamente.
Educación Inicial
Uruguay decide orientar
la reforma de 1995 hacia la expansión de la cobertura a
nivel de educación inicial, fundamentalmente
a partir de la creación de oferta pública, directamente
gestionada por el Estado. Incluso la estrategia de expansión
del Estado no toma a la oferta
privada como aliado estratégico sino que pretende reemplazar
esta oferta. En efecto, Uruguay enfrenta el desafío de la
educación inicial desde una
lógica altamente centralizada y estatista, focalizando
la inversión en zonas de alto crecimiento demográfico
e indicadores de riesgo social. Más aún, si bien
el objetivo de la reforma es la universalización de
la educación inicial, la estrategia
define en forma explicita que "conforme se logren resolver
los problemas de aquellas localidades con fuerte crecimiento demográfico
y altas carencias sociales"(19), se atenderá
a las restantes zonas del país. La inversión total
ascendió en tan sólo cinco años a casi 50.000.000
de dólares que fueron utilizados en la creación
y remodelación de aulas escolares. A eso se sumaron los
costos de inversión y funcionamiento en lo que hace a los
recursos humanos. Adicionalmente la Administración Nacional
de la Educación Publica desarrolló a lo largo de
los cinco años una muy fuerte campaña de sensibilización
y atracción de la demanda potencial, promoviendo (y
logrando recientemente) la declaración de obligatoriedad de
asistencia a los 5 años.
Los
resultados de este proceso de reforma son ampliamente positivos.
En tan solo cinco años, como se observa en el Cuadro 1(20). Para el total
de la población entre 4 y 5 años de edad, la cobertura
aumenta de 66,3% en 1995 a un 81,2% en el 2000 de acuerdo a la
Encuesta de Hogares(21). Del mismo
modo resulta interesante observar lo sucedido al interior de
cada quintil de ingreso autónomo del hogar. La variación
porcentual más abultada en términos de cobertura
ocurre en el quintil más pobre (Quintil I), aumentando en 22 puntos porcentuales
en tan solo cinco años. Si se observa la variación
al interior de los siguientes quintiles, puede percibirse como
los crecimientos se dan en forma importante al interior de todos
ellos, pero aún más importante, el crecimiento
de la cobertura se hace pretendiendo beneficiar a los quintiles
más bajos de ingresos. En el año 1991, la diferencia
porcentual de cobertura entre el quintil 1 y el quintil 5 era
de 45,8 puntos, mientras que en el año 2000 esta diferencia
se reduce significativamente a 23,5 puntos.
Este
énfasis en políticas de equidad dado al intento
por aumentar la cobertura en la educación inicial permite
revertir la situación original de 1991, en que la oferta
privada no subvencionada era el principal agente educador, dirigido,
dada la necesidad de financiarse directamente a partir del mercado,
fundamentalmente a los quintiles superiores de ingreso. La política
de ANEP logra beneficiar sustantivamente al quintil más
pobre, incluso acercándolo en términos de cobertura
al quintil siguiente, acortando de este modo la brecha de inequidad.
Nótese que mientras la diferencia en 1995, al comienzo
de la reforma, es de 21 puntos porcentuales entre estos dos quintiles,
la misma se reduce sustantivamente a 13 puntos en cinco años,
incluso habiendo aumentado la cobertura al interior del quintil
2 en 14,4 puntos en los mismos cinco años.
Cuadro
1
El desafío
de la educación inicial en Chile es abordado con menor
energía. Como veremos más adelante en Chile el sesgo
del impulso reformista es hacia universalizar la educación
media, no la inicial. Los instrumentos centrales en el caso Chileno
atestiguan este sesgo diferencial. En primer lugar el aporte en
USEs(22) es para alumnos de educación inicial la más
baja (levemente
inferior a la de alumno de primaria) cuando en general, dado el costo
en materia de espacio, y relación alumno maestro en educación inical tiende a
ser más costosa que en educación primaria(23). En segundo lugar
no se define ningún tipo de inversión centralizada
y focalizada para lograr la ampliación de la oferta o la
atracción de la demanda.
Gráfico
1
A pesar
de ello, entre 1990 y 1998 la cobertura total de la educación
inicial aumenta 11,7%, porcentaje que si bien es significativamente
inferior al logrado en Uruguay, no es despreciable.
Pero la distribución de ese porcentaje de aumento en la
cobertura, al interior de los quintiles de ingreso mantiene la
misma proporción de cobertura para cada quintil de ingreso,
no logrando impactar sobre la brecha social. La diferencia entre
el quintil 1 y el quintil 5 en los ocho años que el cuadro
presenta se reduce apenas de 32,3 puntos a 29,3 puntos porcentuales.
Si
bien, como se observa, la brecha entre el quintil más
pobre y el quintil más rico no aumenta, incluso disminuye
3 %, la distancia entre los quintiles tiende a separar al quintil
más pobre del resto. Esto es, mientras el crecimiento
en la cobertura de los quintiles 2 y 3 aumenta en 15,3 y 14,4
puntos porcentuales respectivamente, el crecimiento del quintil
más pobre es de solo 9,8 puntos porcentuales. De este
modo la distancia entre los dos quintiles más pobres aumenta
significativamente en 5,6 puntos porcentuales. Por otro lado,
la diferencia porcentual entre el quintil 2 y el quintil 5 se
reduce de 29,8% a 19,4%, en diez puntos.
Los
resultados en uno y otro sistema son consistentes con los instrumentos
y esfuerzos desplegados. Una lógica centralista focalizada
que vuelca una importante suma de recursos permite expandir la
cobertura en los quintiles más pobres en forma marcada
y acercarse a la universalización del sistema. Por otra
parte una lógica de subsidio por alumno que mantiene la
dotación de recursos en niveles inferiores a la de otros
niveles educativos y no genera correctivos para incentivar la
oferta en ese nivel, arroja resultados notoriamente más
modestos y menos equitativos.
Educación
Media
Chile
orienta su reforma a la educación media, con la pretensión
fundamental de ampliar significativamente la cobertura en este
ciclo educativo. Antes de proceder al análisis deben tenerse
en consideración dos aspectos que caracterizan específicamente
al ciclo educativo en cuestión, tanto para el caso chileno
como para el uruguayo, y marcan una diferencia en relación
a la expansión en educación inicial: en primer
término, la cobertura en educación media compite
con el ingreso de los jóvenes al mercado de trabajo en
términos de presentarse como la mejor opción de
futuro para el joven. En segundo término, al partir de
porcentajes de cobertura significativamente superiores(24) a los de inicial,
en el comienzo de la década, los crecimientos porcentuales
serán más pequeños debido a la dificultad
de avanzar sobre una zona dura(25) de crecimiento.
Es
interesante anotar que el instrumento fundamental que opera detrás
del empuje hacia el incremento de la cobertura es el sistema
de subsidio por alumno. Como ya anotáramos, este subsidio
es claramente superior en el nivel medio (tanto en educación técnica
como científico humanista). Por otra parte la década
trajo buenas noticias a los proveedores (tanto municipales como privados). Luego de
una importante caída del valor de la subvención
en la segunda mitad de los ochenta, la misma incrementa su valor
real durante toda la década de los noventa.
Gráfico
2
La
combinación de premio al subsidio en educación
media, especialmente técnica, e incremento radical del
valor del subsidio da sus frutos permitiendo la virtual universalización
de la cobertura para los cuatro quintiles más ricos. En
ocho años Chile alcanza la meta del 90% de cobertura total
del sistema partiendo de un piso ya extremadamente alto de 84,4%
en el año 1990. En este sentido, el esfuerzo en el aumento
de la cobertura marca un logro importante en la reforma educativa
del país. Es marcado también el efecto del premio
que el subsidio para la educación media técnico
profesional posee, ya que si bien en la década la educación
media de corte humanístico y científico se mantiene
estable y aún decrece levemente, es en la educación
técnica donde los logros de expansión de matrícula
son mayores, contribuyendo a ampliar la cobertura en los sectores
medios bajos.
Sin
embargo, si se observa al interior de los quintiles de ingreso,
se reproduce la misma situación que se observó
para la educación inicial, acentuándose la distancia
entre el quintil más pobre y el resto de los quintiles.
La brecha en términos de cobertura disminuye entre el
quintil 2 y el quintil 5 en forma significativa (15,3 puntos en 1990
a 9,5 puntos en 1998),
pero se mantiene entre los extremos (16,4 puntos entre quintil 1 y 5 en 1990
a 15,4 en 1998),
acentuándose, del mismo modo que en educación inicial,
la distancia entre los quintiles 1 y 2 (1,1% en 1990 a 5,9% en 1998). Esto es,
la política de cobertura no impacta con la misma intensidad
en el 20% más pobre de la sociedad, como lo hace con el
resto de la misma, relegándose más aún los
primeros en relación al siguiente 20% (quintil 2). Cabe hipotetizar que el efecto
del premio en el subsidio por alumno en la educación técnica
se manifiesta en el excelente desempeño de la cobertura
del quintil 2, no alcanzando, sin embargo, al quintil 1.
En conclusión,
Chile logra avanzar en términos de cobertura en la educación
media, pero reproduciendo, es sí desde un piso notoriamente
más igualitario que antes y que Uruguay, la segmentación
entre los quintiles de ingreso e incluso aumentando la brecha
entre el quintil más pobre y el otro 80% de la población.
En este sentido, no se logra avanzar en términos de equidad
en la cobertura en forma integral.
Cuadro
2
En el caso
de Uruguay, la década se divide en
dos períodos opuestos: en la primer mitad de la misma,
entre 1991 y 1995, la cobertura en la educación media se
contrae en un 3,1%, pero con mayor impacto sobre el quintil más
pobre (6,9
puntos porcentuales en 4 años). Esto marca una ampliación
en la brecha entre los quintiles 1 y 2 debido a que en esta última
categoría incluso aumenta la cobertura en medio punto.
En la misma línea de razonamiento entre el argumento del
leve aumento de la cobertura en los dos quintiles superiores de
ingreso.
Este
retroceso y estancamiento general de la cobertura en la educación
media puede deberse fundamentalmente a dos factores: en primer
lugar el anquilosamiento del gobierno central de la educación
pública en ese período, evidenciando una incapacidad
burocrática para gestionar el sistema. En segundo término,
en esos años el mercado laboral se expande, provocando
una incorporación importante de jóvenes al mismo
que posiblemente se diera en términos de sustitución
de la educación formal por el ingreso al mundo laboral.
En términos
generales, la evaluación de la década permite observar
que tras un retroceso en la cobertura entre 1991 y 1995, la reforma
de 1995 permite de igual modo recuperar los porcentajes hasta
lograr en el año 2000 un 80,9% de cobertura, similar al
79,8% con que se comenzó la década. Sin embargo
la distribución de la cobertura al interior de los quintiles
presenta una distribución más inequitativa en el
año 2000 en relación al año 1991, partiendo
de niveles de inequidad ya muy altos, (claramente superiores a los
de Chile),
debido fundamentalmente al decrecimiento en la cobertura del quintil
más pobre, que logra finalmente recuperar el porcentaje
inicial (69,6
en 1991 a 68,7 en 2000) y el continuo crecimiento de los quintiles
más ricos (94,9
a 98,7 en el quintil 5 entre 1991 y 2000). De este modo, el Uruguay finaliza la década
con los mismos niveles de cobertura con la comenzó, pero
con una distancia mayor entre el quintil 1 y 5 (25,3 a 30 puntos porcentuales
entre 1991 y 2000).
Sin embargo,
si se analiza el impacto de la reforma en el Ciclo Básico
de la educación media en el Uruguay, se observa un crecimiento de la
matrícula en todos los quintiles de ingreso y una leve
tendencia a recuperar los niveles de equidad entre el quintil
más pobre y los siguientes en términos de cobertura.
Los quintiles 1 y 2 aumentan en forma similar su cobertura en
6 y 6,2 puntos porcentuales respectivamente entre 1995 y el 2000,
por lo que si bien no se logra una disminución de la brecha,
sí se evidencia un cambio en la tendencia observada en
la primer mitad de la década, en que se observó
como la distancia creció considerablemente.
De todos
modos, y a manera de conclusión provisoria, puede afirmarse
que el crecimiento de la cobertura en la educación media
en Uruguay es más leve
que el producido por Chile, máxime si se observa que Uruguay parte de porcentajes
sensiblemente inferiores por lo que sería esperable una
mayor facilidad para crecer en asistencia al sistema, por lo menos
hasta alcanzar los guarismos chilenos. Incluso Uruguay no logra alcanzar
al final de la década (80.9%) los porcentajes
de cobertura con los que la inició Chile (84,4%).
Chile, tanto
entre 1980 y 1990 como en la última década parece
mostrar que contando con un importante nivel de recursos la utilización
del sector privado como aliado estratégico y del sistema
de subsidio por alumnos como instrumento fundamental es posible
lograr importantes avances en materia de cobertura. Sin embargo,
este mismo sistema parece no operar con mayor eficacia en incorporar
al sistema a la población más pobre que aún
no se había incorporado en 1990. El caso uruguayo por su
parte, y en ilustrativo contraste con la educación inicial,
muestra que un impulso tímido y centralizado no permite
cerrar las brechas ni avanzar en términos agregados mayormente
en materia de cobertura. Resulta interesante destacar que la matriculación
en primer año de liceo o secundaria alcanza más
del 90% de la población. El problema del sistema educativo
en este nivel no es tanto, como lo es en cambio en inicial, incorporar
a población previamente sin contacto alguno con el sistema,
sino retener a la que inicia el ciclo. La lógica centralizada
y focalizada parece operar para atraer población ajena
al sistema, en tanto el subsidio por alumno, el premio en dicho
subsidio y la alianza estratégica con el sector privado,
parece favorecer la retención y por tanto universalización
de la cobertura en el ciclo medio. En lo que hace a secundaria, sin embargo, ni el modelo descentralizado
ni el centralizado, parecen lidiar adecuadamente con los desafíos
que plantea la incorporación del quintil más pobre.
Notas:
(19) Véase, ANEP, Una
visión Integral del procesos de reforma educativa en Uruguay
1995-1999, ANEP, 2000.
(20) Es necesario marcar que en el caso de Uruguay los porcentajes
de cobertura no varían entre el año 1991 y 1995,
dado que este último pauta el comienzo de la reforma.
(21) Medir la cobertura de acuerdo a la ECH es notoriamente más
exigente que medirlo de acuerdo a matriculación, ya que
existe la posibilidad de matriculación sin asistencia
y de duplicación de la matriculación individual
de niños. De hecho al año 2000 la cobertura calculada
sobre la base de matriculación había alcanzado
aproximadamente al 90%.
(22) Unidad de Subsisdio Educativo.
(23) El espacio de aula en niños de 4 y 5 años
debe ser mayor, los recursos humanos deben tener capacidades
específicas y el número de alumnos por maestro
no debe superar en caso alguno los 35 de acuerdo a especificaciones
técnicas internacionales.
(24) De hecho entre 1980 y 1990 primera década en la que
opera el sistema de subsidio ya se produce una marcada expansión
de la cobertura en el ciclo medio. Por otra parte debe considerarse
que el ciclo primario en Chile alcanza hasta los 13 años
con lo cual el desgranamiento y la deserción se empieza
a producir en el ciclo medio más tarde que en el caso
uruguayo en donde el ciclo primario alcanza formalmente sólo
hasta los 11 años.
(25) Kaztman XXXX Zonas duras
y blandas
Bibliografía
Álvarez,
B. (2002) "Autonomía escolar y reforma educativa"
en PREAL, Creando Autonomía en las escuelas. PREAL - LOM.
Santiago de Chile.
Bravo, D.;Contreras,
D. y Sanhueza, C. (1999) "Rendimiento educacional, desigualdad
y brecha de desempeño privado / público: Chile
1982 - 1997". Departamento de Economía. Universidad
de Chile. Santiago de Chile.
CEPAL (2002).
Panorama Social de América Latina 2001 - 2002. CEPAL.
Santiago de Chile.
Cox, C. (2001)
"Las políticas educacionales de Chile en las últimas
dos décadas del siglo XX: compromiso público e
instrumentos de Estado y mercado" en el Seminario: Reforma
educativa en el cono sur: logros y tareas pendientes. BID. Washington
DC.
de Mello, G.
(2002) "Proposta pedagógica e autonomía da
escola" en PREAL, Creando Autonomía en las escuelas.
PREAL - LOM. Santiago de Chile.
González,
P. (2001) "Estructura institucional, recursos y gestión
en el sistema escolar chileno" en el Seminario: Reforma
educativa en el cono sur: logros y tareas pendientes. BID. Washington
DC.
González,
P. (2002) "Lecciones de la investigación económica
sobre el rol del sector privado en educación" en
Wolff, L.; González, P.; y Navarro, J. Educación
privada y política pública en América Latina.
PREAL - BID. Santiago de Chile.
Mancebo. E. (1996)
"Las políticas educativas de Uruguay en el contexto
latinoamericano (1985 - 1994)" en Revista Uruguaya de Ciencia
Política nº 10. Montevideo.
Mizala, A. y
Romaguera, P. (1998) "Desempeño escolar y elección
de colegios: la experiencia chilena". Serie Economía
N° 36. Centro de Economía Aplicada. Universidad de
Chile. Santiago de Chile.
Serrano, C.;
Fernández, I. y Pavez, A. (2001) "Descentralización
de la educación en Chile. Balance y perspectivas"
en Raczynski, D. y Serrano, C. Descentralización. Nudos
críticos. CIEPLAN. Santiago de Chile.
Vargas, J. y
Peirano, C. (2002) "Escuelas privadas con financiamiento
público en Chile" en Wolff, L.; González,
P.; y Navarro, J. Educación privada y política
pública en América Latina. PREAL - BID. Santiago
de Chile.
Wolff, L. y de
Moura Castro, C. (2002) "Educación pública
o privada para América Latina: una falsa disyuntiva"
en Wolff, L.; González, P.; y Navarro, J. Educación
privada y política pública en América Latina.
PREAL - BID. Santiago de Chile.
Winkler, D. y
Gershberg, A. (2002) "Los efectos de la descentralización
dl sistema educacional sobre la calidad de la educación
en América Latina" en PREAL, Creando autonomía
en las escuelas. PREAL - LOM. Santiago de Chile.
Hanson, M. (1997).
La descentralización educacional: Problemas y desafíos.
PREAL, Santiago.
Mancebo. E. (1996).
"Las políticas educativas de Uruguay en el contexto
latinoamericano (1985 - 1994"). Revista Uruguaya de Ciencia
Política nº 10. Montevideo.
|
|
VOLVER AL AUTOR
