|
4. Los esfuerzos sociales de la democracia:
luces y sombras de una agenda inconclusa y difícil.
La evolución de la pobreza y la desigualdad
no son el resultado exclusivo de la acción de las democracias
ni de sus gobiernos. En
un mundo crecientemente globalizado las naciones
pobres carecen del control de un conjunto de variables claves
de para definir la suerte de sus economías y aún
su matriz distributiva. Sin embargo, ello no exime a los gobiernos
democráticos de toda responsabilidad. Dos aspectos vale
la pena revisar en este punto: las políticas sociales y
la forma en que los estados han lidiado con las exigencias del
nuevo escenario económico marcado por la globalización,
la liberalización
económica y la escasez fiscal. Finalmente un último
punto en el que cabe detenerse es el problema de la deuda
y del capital financiero internacional.
A poco de revisar los constreñimientos y la lógica
de la nueva arquitectura
financiera internacional, resulta claro que la pérdida
de alternancia significativa responde en buena medida a la pérdida
real de soberanía por parte de las naciones
latinoamericanas. La democracia es el sistema político
por el cual los ciudadanos ejercen sus preferencia en los estados-nación que
soberanamente traducen dichas preferencia en política
comercial, monetaria, social, etc. Si la democracia persiste
pero la soberanía se desvanece, la democracia se vacía
de sentido.
a. Políticas sociales y gasto social:
un esfuerzo de magnitud.
La gran depresión de 1930 tuvo su respuesta
regional y mundial en planes heterodoxos que incluían un
política fiscal expansiva generando un compromiso del estado
orientado a la inversión productiva, el empleo y la redistribución.
La crisis de la deuda
en América Latina,
tuvo en los años ochenta,
el efecto contrario: políticas fiscales restrictivas y
un alejamiento del estado
de sus funciones de generación de empleo e inversión.
En 1990 la CEPAL señalaba "que
el costo social de la inflación,
los programas de estabilización, los flujos negativos de
capital y los
ajustes fiscales son responsables de una caída del 13%
en el consumo per cápita comparado con 1980".
Los años noventa evidenciaron un escenario económico
más alentador, y acompasando una moderada expansión
fiscal, los gastos sociales castigados durante la década
de los 80, recuperaron terreno, alcanzando en algunos casos a
proporciones importantes del gasto público total, del PBI
y elevando consiguientemente el gasto social real per cápita
(Filgueira F., 1997).
Tasas de variación
del gasto social sobre el PBI per cápita para países
de América Latina y media no ponderada 1990-1999 para
subperíodos.
| |
1990-1992 |
1992-1994 |
1994-1997 |
1997-1999 |
| Argentina |
8.0% |
9.0% |
-6.0% |
4.0% |
| Brasil |
-2.0% |
13.0% |
-2.0% |
7.0% |
| Chile |
5.0% |
0.0% |
6.0% |
11.0% |
| Colombia |
18.0% |
22.0% |
33.0% |
-2.0% |
| Costa Rica |
-3.0% |
5.0% |
6.0% |
-1.0% |
| Honduras |
8.0% |
-9.0% |
-6.0% |
3.0% |
| Mexico |
25.0% |
9.0% |
-3.0% |
7.0% |
| Nicaragua |
-2.0% |
19.0% |
-13.0% |
15.0% |
| Panama |
5.0% |
2.0% |
6.0% |
-7.0% |
| Paraguay |
100.0% |
13.0% |
14.0% |
-7.0% |
| Peru |
45.0% |
21.0% |
5.0% |
11.0% |
| Uruguay |
12.0% |
7.0% |
3.0% |
9.0% |
| Venezuela |
-1.0% |
-15.0% |
9.0% |
4.0% |
| Promedio no ponderado |
16.8% |
7.4% |
4.0% |
4.2% |
Fuente: CEPAL, Panorama Social de
América Latina, 2000-2001.
Las democracias apostaron a la expansión
del gasto público social, aunque como puede observarse,
este impulso es más claro durante la primera mitad de
la década, perdiendo ímpetu en la segunda mitad
de los 90. Aún así debe destacarse que en un contexto
de severas restricciones fiscales que empieza a caracterizar
la región a partir de 1994, el gasto social no sólo
es protegido sino que se expande, aunque a tasas menores que
antes. También cabe recalcar que este incremento del gasto
social fue mayor que el incremento del gasto total para todos
los períodos considerados, evidenciando una clara prioridad
fiscal del gasto social. También puede observarse en el
siguiente cuadro que resulta más fácil para los
gobiernos incrementar la prioridad del gasto social en contextos
expansivos fiscales que en contextos de recorte o ajuste fiscal.
Si bien sigue profundizándose la prioridad del gasto para
el período 1994-1999, lo hace a tasas de variación
positivas marginales.
Tasa de variación de la prioridad fiscal del gasto
social (gasto social sobre gasto total) para países de
América Latina 1990-1999 para subperíodos considerados.
| |
1990-1992 |
1992-1994 |
1994-1997 |
1997-1999 |
| Argentina |
2.0% |
3.0% |
0.0% |
-3.0% |
| Brasil |
-3.0% |
27.0% |
1.0% |
0.0% |
| Chile |
3.0% |
4.0% |
2.0% |
1.0% |
| Colombia |
12.0% |
24.0% |
5.0% |
-15.0% |
| Costa Rica |
6.0% |
-7.0% |
10.0% |
2.0% |
| Honduras |
-8.0% |
-3.0% |
6.0% |
-1.0% |
| Mexico |
22.0% |
5.0% |
-1.0% |
13.0% |
| Nicaragua |
8.0% |
14.0% |
-9.0% |
0.0% |
| Panama |
-5.0% |
2.0% |
-12.0% |
1.0% |
| Paraguay |
8.0% |
1.0% |
9.0% |
-2.0% |
| Peru |
5.0% |
7.0% |
1.0% |
9.0% |
| Uruguay |
8.0% |
5.0% |
-1.0% |
4.0% |
| Venezuela |
18.0% |
-12.0% |
1.0% |
5.0% |
| Promedio no ponderado |
5.8% |
5.8% |
0.9% |
1.1% |
Fuente: CEPAL, Panorama Social de América
Latina, 2000-2001.
Si bien los niveles de gasto social de la región
distan aún, salvo en contadas excepciones (Uruguay
y Costa Rica especialmente), de los niveles y
porcentajes del gasto destinado a lo social en los países
centrales, este esfuerzo debe ser reconocido en su verdadera magnitud.
Especialmente si consideramos que los incentivos políticos
para tales inversiones sociales eran, por todo lo expuesto anteriormente,
relativamente tenues. Tal vez es posible que el mero incremento
de la participación electoral contribuya efectivamente
bajo formatos democráticos a una mayor atención
social de los gobiernos, aún en contextos de atomización
y baja representatividad.
Lo que es aún más alentador es
que dicho gasto no careció de efectos positivos. A modo
de ejemplo puede observarse que el incremento de la retención
del sistema educativo
se produce en mayor o menor medida en prácticamente todos
los países para los que se cuenta con información.
Es cierto también que los niveles de deserción de
los que partían la mayor parte de los países de
la región resultaban inaceptablemente altos. El gasto social
no sólo se expandió, sino que también se
focalizó en materia
educativa. Las reformas educativas de la década de
los noventa en América
Latina son posiblemente y aún en sus logros inmediatos
-muchas veces modestos-, una de las luces de la década.
Este positivo impulso de las políticas sociales debe moderarse
con dos advertencias. La descentralización y la focalización
del gasto han sido dos estrategias predominantes de las reformas
sociales de la última década. También
lo ha sido el mix público-privado y la generación
de mercados y cuasi-mercados para la provisión de servicios
sociales. Si bien estas modalidades poseen sustento técnico
y apuntan en muchos casos a mejorar la eficacia y equidad de las
políticas, su efecto no siempre es el deseado.
Dadas las profundas desigualdades
regionales y locales en la región muchas veces ha implicado
que la descentralización derive en un incremento de la
estratificación y acceso a los bienes públicos,
antes que a su mayor eficacia. Dada también la amplia proporción
de población pobre e indigente
en América Latina, la focalización corre el riesgo
de ofrecer muy poco y a muy pocos, al tiempo que tiende a generar
segmentaciones adicionales a una ciudadanía ya profundamente
segregada en estatus y estratos socioeconómicos estancos.
Finalmente la apuesta a la generación de mercados y cuasi-mercados
debe cotejarse contra el riesgo de monopolios rentistas privados
e incremento de inequidad social (Filgueira, 1998).
Ello no quiere decir que estas estrategias deban ser descartadas.
En muchos casos sus promesas de mayor participación, eficiencia,
eficacia y equidad se concretan, pero para ello se requiere de
ciertas precondiciones no siempre presentes en los estados (recursos
humanos calificados a nivel local, ausencia de prácticas
clientelares y corruptas enraizadas en el sistema),
sistemas políticos (transparencia
y accountability de los líderes, democratización
de las estructuras internas de los partidos) y
sociedades y mercados latinoamericanas (desigualdad moderada,
leyes antitrust y anticolusivas, sistemas de información
adecuados, grupos organizados de la sociedad civil, etc).
Incluso muchas de estas estrategias pueden servir o contribuir
a generar estas condiciones, pero requieren de acciones específicas
para que lo contrario no ocurra: que los vicios del pasado canibalicen
las intensiones del presente. Debe entenderse que la mayor parte
de los déficits de las anteriores políticas sociales
se encontraban menos en su diseño técnico (centralismo,
universalismo, sectorialidad) y más en
la precondiciones para su adecuada ejecución. Estas precondiciones
siguen siendo relevantes, se asuma la orientación de política
que se asuma (Filgueira F., 1998, Filgueira, C. y Figueira
F., 2002).
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* Documento
preparado para el libro Desafíos de la Democracia en
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