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El Acuerdo de
Cotonou entre la Unión Europea (UE) y los países
de África, el Caribe y el Pacífico
(ACP) será un obstáculo en las gestiones para fortalecer
la colaboración económica Sur-Sur. En el caso específico
de África, atentará decisivamente contra la estrategia
de colaboración continental en aras del desarrollo económico
y dejará en su lugar un continente con un atraso de décadas.
A pesar de contar con una gran dosis de retórica sobre
la seguridad alimentaria, el Acuerdo, sucesor de la Convención
de Lomé, probablemente reforzará los obstáculos
estructurales a la seguridad alimentaria en los países
de ACP.
Dos elementos del acuerdo ACP-UE firmado en febrero del 2000 son
fundamentales para las gestiones de largo plazo de integración
del desarrollo
económico
de los países de ACP. El primero refiere al nuevo marco
de interacción económica entre los países
de ACP y Europa. El segundo a las disposiciones sobre las condiciones
de acceso de los inversores, las empresas y los productos europeos
a las economías de ACP. Si los países de ACP aplican
dichas disposiciones, las mismas removerán los instrumentos
políticos que dichos países han adoptado para alcanzar
un desarrollo equilibrado de sus economías, a nivel individual
y en relación con las demás.
El
nuevo marco reagrupa a los países, separa a los más
débiles
En
la tercera parte del nuevo acuerdo las partes aceptan comenzar
las negociaciones en el año 2002 con el fin de que los
llamados "acuerdos de sociedad económica"
(ASE) estén
vigentes para el 2008. A partir de esa fecha, el grupo de ACP,
como existe en la actualidad, dejará de tener importancia
alguna en lo que concierne a sus relaciones económicas
con Europa.
El
Acuerdo de Lomé fue un acuerdo general de comercio
y ayuda aplicable a todos los países participantes de
ACP. En el régimen posterior a Lomé IV,
Europa establecerá distintas relaciones con estos países.
Se proyectan tres grandes categorías de países:
a) países menos desarrollados (PMD) integrantes del grupo de ACP; b) países
no PMD que estén dispuestos y sean capaces de ingresar
al régimen de ASE; y c) países no PMD que no estén
dispuestos o no sean capaces de ingresar al régimen de
ASE.
Cada categoría
representa una relación comercial distinta con la
UE. Los PMD, que supuestamente son los más
pobres de los pobres, seguirán gozando de preferencias
comerciales no recíprocas para sus productos en los mercados
de la UE. Además, el acuerdo compromete a las partes a
un proceso que, para el 2005, permitirá el acceso libre
de impuestos a los mercados de la UE para esencialmente todos
los productos de los PMD. La UE defendió vigorosamente
los términos "esencialmente todos", por
oposición a "todos" los productos. Esas
palabras constituyen una
fórmula por la cual la UE puede excluir los productos de
ACP que compiten con los productos europeos. Sin embargo, es posible
que esos productos pertenezcan a sectores de los países
de ACP que más necesitan acceder a los mercados de la UE.
Para los
países no PMD que no pueden contraer el acuerdo de sociedad
con la UE, la UE les proporcionará, luego de evaluar su
situación en el año 2004, un "nuevo marco
para el comercio, equivalente" al que existe en la actualidad,
pero de plena conformidad con las normas de la Organización
Mundial de Comercio (OMC). Básicamente,
esto significa que esos países perderán la condición
preferencial que les regía por las Convenciones de Lomé.
El acceso preferencial que quede será aquel que la UE otorga
generalmente a todos los países en desarrollo.
Los
países no PMD que estén dispuestos y sean capaces
de ingresar al régimen de ASE así lo harán.
El contenido principal de estas relaciones será la eliminación
recíproca de las barreras al comercio entre las dos partes.
Es decir, cada parte -la UE y la respectiva economía de
ACP- concederá un acceso equivalente a sus respectivos
mercados a los productos de la otra parte.
Los
países de las tres categorías no tienen por qué
negociar necesariamente con la UE como grupo. Esto se aplica
especialmente a los no PMD. Los países pueden decidir
por su cuenta si están dispuestos y son capaces de ingresar
a los acuerdos de sociedad económica u otras formas de
instrumentos equivalentes. Pero incluso para aquellos que sí
quieren ingresar a estos acuerdos, es poco probable que dicho
acuerdo se base en las necesidades de desarrollo pertinentes
a su propia etapa de desarrollo.
Consecuencias
para la integración africana
Los
países africanos son por lejos el mayor bloque del grupo
de ACP, integrado por 71 países. Las consecuencias del
Acuerdo de Cotonou para la integración del continente
son sumamente ilustrativas.
La
impronta hasta la fecha del proceso de integración económica
africano, sea a nivel continental o regional, es un reflejo de
las debilidades inherentes de cada una de las economías
integrantes. La mayoría de estas economías son
demasiado pequeñas para ser viables por sí mismas.
De igual importancia, la producción, distribución
y otras estructuras internas de estas economías no están
relacionadas entre sí. Esta fragmentación interna
se repite a nivel continental, donde la mayoría de los
países exportan cultivos agrícolas similares a
mercados extranjeros, habitualmente europeos.
Por lo tanto,
la integración económica, como está planteada
en el Plan de Acción de Lagos y luego en el Tratado
de Abuja, pretende vincular estas economías entre sí
para ampliar los mercados de los productos y también vincular
entre sí las materias primas, el capital y otros factores
de producción. Igualmente importante es asegurar un equilibrio
equitativo para que algunos países, especialmente los pequeños,
no salgan perdiendo.
Dada
la evidente dificultad de reunir a economías y tradiciones
tan diversas, es comprensible que la estrategia del Plan de
Acción de Lagos y el Tratado de Abuja sea fomentar
los grupos económicos regionales que ya existen, como
la Comunidad Económica de los Estados de África
Occidental (ECOWAS) y la Comunidad
de Desarrollo de África Austral (SADC), para que actúen como base de
la gradual coordinación a nivel continental de las economías
africanas.
Europa
tiene prioridades distintas
La Unión
Europea
tiene prioridades distintas. Las economías africanas siempre
cumplieron una función especial para Europa, como fuentes
de materias primas y de mercados para sus productos. Hoy en día,
los responsables de elaborar las políticas europeas ya no
necesitan del grupo de países de África (así como del Caribe
y del Pacífico) para satisfacer esas necesidades.
En parte,
esto se debe a que Europa ya no depende de las materias primas
africanas. En parte, el colapso sostenido de la mayoría
de las economías africanas significa que los niveles de
ingreso en la mayoría de estos países no los convierte
en mercados eficaces para los productos industriales de Europa.
Los mercados a los que Europa apunta son los de las llamadas economías
de alto rendimiento, dentro y fuera de África, por los
que compite con otros países industrializados como Estados
Unidos
y Japón.
Los acuerdos
de libre comercio propuestos con estas economías elegidas
responden a su necesidad competitiva de conseguir esos mercados
de alto rendimiento (con
la ventaja agregada al restarle la carga administrativa y financiera
que implicaban las grandes agrupaciones del pasado). Apenas un mes
después de haber concluido el nuevo acuerdo de asociación
con los países de ACP en febrero del 2000, la UE adoptó
un acuerdo de libre comercio con México, un país
que ya integra la zona de libre comercio con Canadá y Estados
Unidos.
Estos instrumentos
no sólo reforzarán las diferencias en la fortuna
económica de los países africanos, ya que las economías
de menor éxito son separadas de las más exitosas
y alentadas a tratar con Europa, su principal mercado, de forma
separada. El objetivo de los acuerdos de cooperación económica,
que reúnen a las economías
más fuertes con las más débiles para que puedan
reforzarse mutuamente y eliminar sus desequilibrios estructurales,
se revierte.
Además,
para los países más exitosos, la naturaleza de
la relación comercial prevista -el libre comercio recíproco-
es tal que no puede existir con los demás países
africanos. Por lo tanto, se establece una relación privilegiada
entre la UE y las economías africanas exitosas, lo cual
aísla a las economías de mayor éxito de
las menos exitosas.
Finalmente,
el nuevo Acuerdo de Cotonou anima a los países
africanos a agruparse en formas distintas a las ya existentes,
correspondientes a formas más o menos geográficamente
"naturales", para sus relaciones con la UE.
En la preparación de las negociaciones, documentos de
la UE apoyaban el fortalecimiento de la Unión Económica
y Monetaria de África Occidental (UEMOA) a costa de ECOWAS.
Aparte
de la fragmentación de las organizaciones económicas
africanas existentes, el nuevo acuerdo entre la UE y ACP representa
un obstáculo para el futuro de la integración regional
en otro sentido. O sea, con relación a los medios por
los cuales las partes buscarán regular el acceso y la
operación de los agentes económicos (por ejemplo, inversores) en sus economías.
Fundamentales entre dichas normas son las relacionadas con la
protección a la propiedad intelectual, la política
de competencia y los derechos para la protección de los
inversores extranjeros.
Posturas
africanas en contra de las normas de la OMC
En
lo que respecta a la propiedad intelectual, las disposiciones
del nuevo acuerdo comprometen a las partes a cumplir plenamente
las reglas del acuerdo de Derechos de Propiedad Intelectual
Relacionados con el Comercio (TRIPS) de la OMC.
Esto se
opone a las reivindicaciones de la mayor parte del Sur en desarrollo.
Desde la firma del acuerdo de la OMC, los gobiernos de los países
en desarrollo han protestado contra sus injustas condiciones que
perpetúan el monopolio tecnológico de las compañías
trasnacionales, debilitan las medidas para promover la transferencia
tecnológica y la adaptación de la tecnología a las necesidades
de los países en desarrollo y permiten que el conocimiento
tradicional sobre la medicina y otros ámbitos sea pirateado
por compañías europeas y del resto de Occidente.
De hecho, mientras se negociaban los nuevos acuerdos de asociación,
los países africanos presentaban propuestas para modificar
profundamente el TRIPS en la OMC, con el apoyo de la mayoría
de los países en desarrollo restantes.
Con respecto
a la política de competencia, al parecer las disposiciones
apuntan a impedir el abuso del mercado. Pero el texto referido
al "acceso al mercado" y al "ambiente
propicio a las empresas" sugiere que los europeos buscan
en este campo el mismo fin que han buscado en el contexto de la
OMC, sin mucho éxito. Quieren que los gobiernos de ACP
se comprometan a otorgar el mismo acceso, y en algunos casos mejor,
a las compañías europeas que a sus compañías
nacionales, sobre todo en los ámbitos estratégicos
como la privatización de las empresas
públicas.
En
el caso de la protección de las inversiones, las disposiciones
prevén, entre otras cosas, que las partes adoptarán
"principios generales sobre la protección y promoción
de las inversiones, que adoptarán los mejores resultados
acordados en los foros internacionales competentes o bilateralmente".
Básicamente, esto refiere a la adopción de criterios
para la promoción y protección de la inversión
extranjera que Europa ha promovido para la adopción multilateral
del fallido AMI y en la OMC. Nuevamente, los gobiernos de ACP
se opusieron a dichas disposiciones que, en el nuevo acuerdo
posterior a Lomé, buscan perpetuar la protección
de los inversores europeos en los países de ACP. Estas
disposiciones anularán la capacidad de los gobiernos de
ACP para utilizar el comercio y las políticas de inversión
para ajustar los desequilibrios estructurales de sus economías
y promover el desarrollo integrado a nivel nacional y continental.
Seguridad
alimentaria
La seguridad
alimentaria
es una inquietud constante de la mayoría de los países
de ACP. El nuevo acuerdo de asociación ACP-UE ofrece una
gran dosis de principios retóricos sin enfrentar los obstáculos
estructurales a la seguridad alimentaria vigentes desde hace décadas
en los países de ACP.
El Acuerdo
de Asociación presenta loables objetivos para reducir
y finalmente erradicar la pobreza de conformidad
con los objetivos del desarrollo sustentable y la gradual integración
de los países ACP en la economía mundial. Al apoyar los
loables principios de sociedad y propiedad de las estrategias
de desarrollo, participación, diálogo y cumplimiento
de las obligaciones mutuas, el Acuerdo delega la responsabilidad
del desarrollo totalmente en los estados ACP.
La estrategia principal para promover la seguridad alimentaria
son las devoluciones a la exportación, como estipula el
artículo 54 sobre seguridad alimentaria del Acuerdo.
Esto no es más que un paliativo y sugiere una falta de
compromiso para enfrentar las realidades de la inseguridad alimentaria
en la práctica.
En la Convención Lomé IV, STABEX y SYSMIN
fueron los principales instrumentos para la estabilización
de los ingresos por concepto de exportación. A pesar de
sus limitaciones, fueron importantes para los países ACP,
que dependen fuertemente de los ingresos de sus exportaciones
agrícolas. El nuevo Acuerdo los eliminó y
sustituyó por un sistema que procura otorgar apoyo
financiero
a los países ACP que experimentan altibajos en sus ingresos
de divisas.
El nuevo
sistema es menos transparente y cuenta con criterios
más débiles para implementarlo. El acceso al apoyo
dependerá en el grado en que la caída en los ingresos
por exportación esté relacionada con el descenso
de los ingresos de las exportaciones agrícolas. Además,
la compensación por esa disminución sólo
cubre el descenso nominal en los ingresos por concepto de exportación,
sin compensar por el incremento en el costo por concepto de las
importaciones necesarias. Incluso antes de la firma del Acuerdo,
el Parlamento Europeo había manifestado el deseo de modificar
STABEX Y SYSMIN y darle "mayor prioridad a la autosuficiencia
alimentaria como elemento clave en la selección de proyectos".
El
acuerdo posterior a Lomé ofrece una variedad más
amplia de apoyo a la inversión. Esto podría significar
una escasez de inversión en la producción alimentaria,
dado el ambiente macroeconómico desfavorable para la producción
alimentaria y las ganancias relativamente inferiores y los riesgos
asociados en general con la agricultura.
La esperanza
para la seguridad alimentaria quizá se encuentre en la
disposición sobre género del Acuerdo.
Dada la preponderancia de las mujeres en la producción
de alimentos en los países de ACP, el Acuerdo busca
mejorar la seguridad alimentaria creando un marco para un mayor
acceso de las mujeres a los recursos productivos como
la tierra y el crédito. Sin embargo, esto se contradice
con el gran apoyo infraestructural dado a la agricultura de ACP
que favorece la producción de cultivos comerciales, dominados
por los hombres, con fines de exportación. Además,
el apoyo a la diversificación significó hasta el
momento la diversificación de la producción y la
exportación de más cultivos comerciales y productos
básicos, lo cual sólo deja a los estados ACP la
alternativa de importar productos manufacturados y alimentos para
el consumo interno.
Los
estados de ACP dependen mayormente de la producción y
exportación de productos primarios para sostener sus economías.
La mayoría de la gente, sobre todo las mujeres, viven
y trabajan en el medio rural, siendo la producción de
alimentos para la subsistencia su principal medio de sustento.
Históricamente, la dependencia de ACP en la exportación
de productos primarios para obtener más del 50% de sus
ingresos en divisas ha sido su perdición, dada las enormes
fluctuaciones en la generación de ingresos de estos productos
primarios. Además, existe un desequilibrio implícito
y creciente en los términos de intercambio entre las materias
primas de los estados de ACP y los productos manufacturados importados.
Las importaciones de alimentos se duplicaron en las últimas
tres décadas, pero los ingresos en materia de divisas
han descendido. Esto pone en tela de juicio una estrategia de
seguridad alimentaria que busca satisfacer las necesidades alimentarias
del país mediante la generación de divisas a través
de las exportaciones.
No
puede existir un progreso significativo hacia la seguridad alimentaria
en los países de ACP si los socios del Norte siguen aferrándose
a una Política Agrícola Común (PAC) que emplea instrumentos caros
que perjudican la producción agrícola y alimentaria
en los países de ACP.
Los
subsidios agrícolas en Europa deprimen la producción
alimentaria en el Sur
El nuevo
acuerdo reitera el compromiso con las obligaciones de la OMC,
lo cual significa un compromiso con el Acuerdo sobre Agricultura
que pesa mucho contra la seguridad alimentaria en los países
de ACP. El actual Acuerdo sobre Agricultura permite a los
países en desarrollo proporcionar numerosos
instrumentos de apoyo interno y subsidios a la exportación
que deprimen la producción alimentaria del Sur. Mientras
tanto, el apoyo nacional dado por los países en desarrollo
a los pequeños agricultores ha sido sistemáticamente
desmantelado por el Banco Mundial y el FMI en las últimas
dos décadas. En la práctica, ahora se les impide
aplicar medidas de apoyo, aun en relación a la producción
alimentaria. Para los países cuya situación de divisas
se agrava año a año, esta restricción se
contradice con la búsqueda de la seguridad alimentaria.
Otra desigualdad que surge de este contexto es que los mismos
subsidios que se prohíben en los países en desarrollo
predominan en la UE.
La
reciente aceptación, en principio, de la múltiple
funcionalidad de la agricultura da base a la necesidad de proteger
a los pequeños productores y la agricultura familiar.
Mientras tanto, la UE sigue fomentando la destrucción
de los pequeños agricultores en Europa y de los productores
rurales en el exterior a través de sus enormes subsidios
a la exportación. Esta injusticia ha sido articulada forzosamente
por la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación
(UITA), de Ginebra.
El
ambiente restrictivo de la OMC trasciende al Acuerdo sobre
Agricultura. El acuerdo de sociedad ACP-UE compromete a las
partes a adoptar los acuerdos internacionales del TRIPs. Esto
atenta contra los pedidos de los países del Sur a favor
de reformar el TRIPs. El TRIPs amenaza directamente a la seguridad
alimentaria porque busca que los productores rurales sean dependientes
de las empresas trasnacionales que les venden semillas para el
cultivo de alimentos con fines de consumo propio.
Es
desde esta perspectiva que debemos ver el principio de sociedad
basado en el respeto mutuo por la soberanía, loable en
otro contexto. Delegar la responsabilidad a los países
de ACP por su propio desarrollo equivale a un intento de la UE
a no asumir una responsabilidad que le corresponde plenamente.
El plazo
poco realista de ocho años para desmantelar los instrumentos
comerciales no preferenciales y avanzar hacia la compatibilidad
con la OMC también afectará la seguridad alimentaria,
ya que es imposible que los países de ACP se adapten a
las nuevas reglas del mercado globalizado en este período.
Los Acuerdos de Sociedad Económica previstos para
las economías regionalmente integradas de ACP a fines de
ese plazo también atenta contra las cuestiones de seguridad
alimentaria. Los países de ACP que dependen de la producción
agrícola primaria obtendrán beneficios mínimos
de la integración regional que está estructurada
para satisfacer las necesidades de materias primas de Europa.
Conclusión
La búsqueda
de la seguridad alimentaria se basa en el reconocimiento del deterioro
de los términos de intercambio y la creciente inseguridad
alimentaria asociada con las dificultades cada vez mayores de
la balanza de pagos. Algunos confiarían
en una estrategia de mayores ingresos para adquirir alimentos
a precios más competitivos. Esto, sin embargo, ignora el
hecho de que la mayoría de las poblaciones de los países
de ACP son agrarias y producen en gran medida para su propia subsistencia.
Tampoco reconoce las limitaciones cada vez más severas
que padecen los países de ACP en materia de divisas. Esto
significa que no pueden confiar en un concepto de seguridad alimentaria
que está estratégicamente vinculado a la dependencia
de importaciones de alimentos más baratos.
En noviembre
de 1997, la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno
de ACP, celebrada en Libreville, Gabón, señaló
en particular la necesidad de "desarrollar la producción
alimentaria para asegurar la seguridad alimentaria de las poblaciones".
En el primer Foro de la Organización de la Sociedad
Civil de ACP, celebrado en noviembre de 1999 en Douala, Camerún,
la declaración final se pronunció categóricamente
por la seguridad alimentaria como tema prioritario en la cooperación
para el desarrollo ACP-UE. La Declaración de Douala
subrayó la amenaza recurrente de sufrir hambre y hambruna
que pende sobre todo entre las mujeres,
los niños, las minorías étnicas y otros grupos
marginados,
y abogó por políticas que fomenten la producción
nacional de alimentos. También abogó por políticas
agrícolas coherentes dentro de los marcos posteriores a
Lomé y en la OMC, haciendo hincapié en la producción
alimentaria, que es el medio de sustento de la población
pobre y marginada
del medio rural.
Aún
existen aquellos que prevén resultados favorables para
la seguridad alimentaria, dado el espacio disponible para agregar
apéndices al Acuerdo y las tan mentadas disposiciones
para la participación de sindicatos, organizaciones de
la sociedad civil y otros participantes no estatales. Sin embargo,
el hecho de que la UE impuso sus objetivos a lo largo de las
negociaciones, prueba el desequilibrio implícito en la
llamada sociedad y apunta a la probabilidad de que la UE dirija
todos los temas a su provecho. Esta sombría probabilidad
debe ser vista en el contexto de una UE que sufre presiones internas
para reformar el PAC.
La
posición mejorada de las organizaciones de la sociedad
civil para participar en la aplicación del Acuerdo
Post Lomé IV brinda esperanzas sólo en el grado
en que las organizaciones de la sociedad civil redefinan su función
participativa a favor de una política activista y que
construyan alianzas creíbles entre la sociedad civil en
ACP y la UE. Estas organizaciones deben actuar para remover las
distorsiones y los desequilibrios que son estructuralmente perjudiciales
a la producción, especialmente de alimentos para el consumo
nacional, en los países de ACP.
Esta función
activista debe buscar la remoción de las medidas proteccionistas
en el marco del PAC en tanto esas medidas deprimen la producción
nacional de alimentos en los países de ACP. También
debe abogar por la diversificación, por oposición
a la producción exclusiva de materias primas. Es a través
de la redefinición y la potenciación de sus funciones
que las organizaciones de la sociedad civil
pueden ayudar a reducir la brecha de integridad entre el nuevo
acuerdo y los impedimentos estructurales reales al desarrollo
económico en los países de ACP.
Third
World Network-Africa (Red del Tercer Mundo-Africa) twnafrica@ghana.com
*Publicado
originalmente en Social
Watch
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