|
b.
La distribución de la población y la oferta y demanda
educativa: segmentación educativa, selección negativa,
y estratificación del capital social en primaria.
Segmentación
de recursos
La calidad
de la educación no es homogénea
en ningún país. No lo es por que existen subsistemas
con ofertas diferenciadas, pero no lo es tampoco al interior de
los subsistemas. La forma en que se distribuyen los recursos materiales
y humanos entre centros educativos responde a los criterios y
sistemas de distribución de recursos. El modelo centralista
puede discrecionalmente modificar la distribución de recursos
de uno u otros centros educativos. Esto ofrece un poderoso instrumento
de equidad, pero al mismo tiempo, como muchos modelos centralistas
demuestran, también permite generar grandes inequidades
si no se orienta el gasto progresivamente. Los modelos más
descentralizados y más aún aquellos que operan bajo
la lógica de mercados o cuasi-mercado
requieren de correctivos explícitos en los incentivos del
sistema si quieren evitar una distribución muy inequitativa
del gasto.
Chile
Además
del sistema privado puro o de pago existen dos sistemas que por
su composición social y sus recursos estratifican la calidad
de la educación ofrecida en Chile:
el sistema municipal y el privado subvencionado. El sistema de
subsidio por alumnos chileno es homogéneo y es parte sustantiva
del financiamiento escolar de cada centro lo que hace no depender
a los recursos por centro de las capacidades fiscales locales
(por ejemplo
EEUU) lo cual como opción resulta
más equitativa dentro de los sistemas descentralizados.
Sin embargo el sistema chileno no reconoce en su modelo de subsidio
por alumno costos diferenciales de educación más
allá de los niveles educativos (primaria, media, etc). Ello implica que de existir costos
adicionales para educar y retener a alumnos de contextos sociales
más desfavorecidos, el sistema incurre en una desigualdad
por omisión. Como veremos más delante el sistema
municipal es el que recibe a la inmensa mayoría de los
estudiantes de contextos sociales desfavorecidos.
Pero más
allá de la existencia de tres sistemas que estratifican
la calidad (municipal,
privado subvencionado y privado pago) y más allá de que
el subsidio por alumnos no se ajusta por extracción social
del alumno, existen tres fuentes adicionales y claras de inequidad
en la calidad de la educación en el sistema Chileno:
el sistema de copago, la forma en que se implementó la
Jornada Completa, y la presencia de municipios más
pobres y más ricos lo cual estratifica (a partir de los recursos que no provienen
del subsidio la calidad entre escuelas municipales). Por su parte existen
un conjunto de medidas tendientes a moderar la desigualdad (P900, subsidios municipales
a escuelas con problemas de financiamiento, sistemas de texto
comunes y de cobertura universal, etc). Sin embargo todo el gasto focalizado
o selectivo por grupos de riesgo no alcanzan al 12% del presupuesto
educativo del año 2000. El sistema de copago y la ampliación
de la Jornnada Completa permiten, el primero por la vía
de aportes adicionales familiares, y el segundo porque posibilita
el acceso a un subsidio mayor para ofrecer una jornada escolar
completa, mejorar la calidad de la educación ofrecida.
Valor en dólares
de la subvención mensual para jurnada común y jornada
completa para diferentes niveles
| |
Subvención
jornada común |
Subvención
jornada completa |
| Básica |
30.33 |
41.56 |
| Media
científico humanista |
36.81 |
49.75 |
| Media
técnico profesional |
45.10 |
56.25 |
Fuente:
Vargas y Peirano, 2002
Ahora
bien, el problema con las JEC y con el sistema de copago es que
el mismo se distribuye de acuerdo a las capacidades diferenciales
de los estratos socieoeconómicos. En el primer caso, porque
como el derecho a recibir la subveción JEC depende de
la aprobación de un proyecto de Jornada Escolar Completa
que garantize capacidades edilicias y técnicas, y como
ellas están distribuidas diferencialmente, el acceso será
estratificado. De hecho, esto se ha reconocido y se ha creado
un fondo special que permita a las escuelas en peor situación
realizar la inversión en infraestructura que permita acceder
al subsidio JEC dada la lenta incorporación de escuelas
que se detecta cuando ya las mejores se habían incorporado.
En segundo lugar el sistema de copago estratifica por que es
muy claro que dicho sistema opera en los centros en donde existe
población con disposición y capacidad de pago.
Financiamiento
compartido por nivel socioeconómico del establecimiento (número de alumnos
y aporte promedio en pesos)
| |
Variable |
Municipal |
Priv
Subvencionado |
Total |
| Bajo |
Media
de aportes
Nro de alumnos
|
643
4714
|
968
8502
|
852
13216
|
| Medio
Bajo |
Media
de aportes
Nro de alumnos
|
1048
27467
|
2543
61770
|
2083
89237
|
| Medio
Alto |
Media
de aportes
Nro de alumnos
|
1950
35729
|
3903
197318
|
3603
233047
|
| Alto |
Media
de aportes
Nro de alumnos
|
2306
15114
|
7867
524515
|
7711
539629
|
Fuente:
Gónzalez, 2001
Si bien
los defensores del sistema de subsidio y la descentralización
reconocen los problemas de inequidad producidos por estos sistemas
indican que "el paradigma alternativo (subsidio de oferta centralizado) no establece los
incentivos correctos a mejorar calidad y eficiencia a menos que
se generen mediciones de logro, se coloquen premios y castigos
en función de estas mediciones etc., lo que genera problemas
similares a los que revisamos, pero con una institucionalidad
menos flexible y una economía política más
compleja, que puede conspirar contra los cambios y la transparencia". Tampoco
fomenta el desarrollo de la competencia
privada, que es una fuerza que "disciplina" el sistema.
Uruguay
Las fuentes
de inequidad de los recursos escolares en Uruguay poseen tres factores
causales básicos: las capacidades políticas de las
mejores escuelas de obtener recursos centrales, la posibilidad
de las escuelas y centros de acceder a aportes de las comisiones
de padres y la distribución y grado de rotación
de los elencos docentes y directivos en las escuelas de diferente
contexto socioeducativos.
La
evidencia disponible sobre recursos humanos no docentes (técnicos, directivos
y administrativos)
muestra que en términos generales no existe una regresividad
marcada en la disttribución de estos recursos entre escuelas
de diferentes contextos socioeducativos y que aquellos diferenciales
regresivos existentes en 1996, han tendido a corregirse con el
énfasis centralista en equidad de la segunda mitad de
la década.
| |
Total Monte-
video |
Contexto muy favorable
y favo-
rable |
Con-
texto muy desfa-
vorable y desfa-
vorable |
Total Interior |
Contexto muy favo_
rable y favorable |
Con-
texto
muy
desfa-
vorable y desfa-
vorable |
Es_
cuelas priva_
das |
Total |
| 1996 |
3.1 |
4.1 |
2.1 |
1.6 |
1.5 |
1.7 |
14.6 |
1.9 |
| 2002 |
10.4 |
0 |
16.8 |
7.5 |
1.5 |
8.8 |
-- |
8.1 |
| MAESTRO ADSCRIPTO O
SECRETARIO |
| 1996 |
62.7 |
57.1 |
68.4 |
29.5 |
60 |
24.3 |
60.2 |
36.3 |
| 2002 |
75.1 |
71.4 |
81.1 |
34.2 |
64.6 |
27.7 |
-- |
42.5 |
| 1996 |
40.9 |
30.6 |
48.4 |
23.8 |
27.7 |
21.2 |
38.6 |
27.3 |
| 2002 |
36.8 |
26.5 |
41.1 |
23.2 |
12.3 |
24.1 |
-- |
25.9 |
| 1996 |
8.3 |
10.2 |
5.3 |
11.4 |
27.7 |
7.8 |
37 |
10.8 |
| 2002 |
6.7 |
4.1 |
7.4 |
9.8 |
21.5 |
7.6 |
-- |
9.2 |
Fuente: Censo Nacional
de Aprendizajes 1996 (UMRE) y Relevamiento de matrícula,
docentes y equipamiento-Gerencia General de Planeamiento y Gestión
Educativa (2002). (*) Los datos para el sistema público
surgen de información para escuelas urbanas que fueron
incluidas en los dos relevamientos.
Si,
existen diferencias más importantes en materia de equipamiento
didáctico (videos,
biblioteca, TV, etc)
sin considerar los libros de textos en donde una política
explícita garantizó textos a todos los niños.
Un índice de equipamiento didáctico básico
construido por los sistemas técnicos de la ANEP, indica
que mientras el 24% de las escuelas de contexto muy desfavorable
presenta carencias, tan sólo un 2 % de las escuelas de
contexto favorables lo hace.
Por
su parte, la información surgida de un relevamiento docente
en el año 1996 y 2002 sugiere que el reclutamiento de
docentes tiene un sesgo negativo relacionado fuertemente con
el contexto socio-cultural de las escuelas. En términos
generales, tanto en el año 1996 como en 2002 el porcentaje
de escuelas de contextos favorables con alta proporción
de maestros jóvenes es sustantivamente menor que la misma
proporción en los contextos desfavorables (IIPE-ANEP, 2003, ANEP,
2002).
Esta distorsión en el reclutamiento de los maestros, además,
se confirma tanto para los centros públicos de Montevideo
como del Interior. Más marcado aún son los niveles
de estabilidad diferenciales de los elencos docentes dependiendo
del centro educativo.
Uruguay: Estabilidad
docente en los centros escolares de sistema educativo (1996 -
2002)
| |
Montevideo Públicas |
Interior Públicas |
Escuelas
privadas nacio
nales |
Total
Nacional |
| |
Prome
dio |
Con
texto Favo
rable |
Con
texto desfav. |
Prome
dio |
Con
texto Favora
ble |
Con
texto desfav. |
|
|
|
| Docentes
nuevos |
1996
2002 |
51.5
44.2 |
40.9
40.4 |
61.4
53.7 |
45.8
44.2 |
37.7
30.8 |
48.3
47.4 |
0.0
-- |
46.9
44.2 |
| Docentes
estables |
1996
2002 |
10.5
18.4 |
15.9
14.9 |
3.6
14.7 |
25.6
21.0 |
34.4
26.2 |
23.9
19.5 |
94.7
--- |
22.6
20.4 |
Fuente: Censo Nacional
de Aprendizajes 1996 (UMRE) y Relevamiento de matrícula,
docentes y equipamiento-Gerencia General de Planeamiento y Gestión
Educativa (2002). (*)Los datos para el sistema público
surgen de información para escuelas urbanas que fueron
incluidas en los dos relevamientos.
Como
puede observarse la proporción de maestros con menos de
dos años de permanencia en el centro es muy superior en
los contextos desfavorables que en los favorables y marcadamente
superior en el sistema público que en el sistema privado.
El sistema de elección de escuelas librado a una lógica
de cuasimercado, en donde dados ciertos puntajes el maestro gana
el derecho de elegir la escuela, y la ausencia de otros incentivos.
Si bien existe una cierta mejoría en los niveles de rotación
de maestros en los contextos más desfavorables, las distancias
siguen siendo altas. Un sistema de asignación que delega
en el docente la elección de escuela, en un contexto de
segregación educativa entre escuelas de diferentes niveles
promedio socioeducativo, arroja, entonces este resultado.
Segregación
de la población
En
primer término corresponde destacar que los efectos de
segregación analizados se producen en un contexto de cobertura
universal para la educación básica, en la cual
ambos países partieron de tasas superiores al 95% al comienzo
de la década. Dado que los avances en la cobertura propiamente
estaban básicamente logrados en 1990, el interés
en este punto reside en observar la distribución de la
matrícula en el interior del sistema, en cada uno de los
sectores que participan del mismo.
Para
el caso de Chile, en este sentido, los cuadros 1 y 2, a continuación,
permiten observar los cambios producidos en la distribución
de la matrícula entre 1990 y 1998, al interior de los
tres tipos de establecimiento de la educación básica,
según el quintil de ingreso autónomo del hogar.
En este sentido se observa una incorporación significativa (4% a 8% según
el caso) de
sectores de la población que se educaban en las escuelas
municipales a los establecimientos particulares subvencionados
en los quintiles 2 a 5.
Esta
situación, que indudablemente genera mayores niveles de
equidad al interior de cada quintil, excluye al quintil más
pobre, para el que los porcentajes de participación en
las escuelas municipales no ha variado en la década, permaneciendo
en un 74%. Este efecto descreme en relación al quintil
1, es decir, el ensanchamiento de la brecha entre el quintil
más pobre y el resto de la estructura social contribuye
al aumento de la inequidad en relación a todo el sistema
educativo. Es decir, el impacto positivo logrado en relación
a la cobertura, segregó al quintil más pobre.
Sin
embargo, existe un efecto positivo innegable en la distribución
de la matrícula en la década, el segundo y tercer
quintil se trasladan desde la escuela municipal a los establecimientos
privados subvencionados, generando un espacio de "clases
medias" aparentemente homogeneizador. Pero al mismo tiempo
se produce la segregación de toda la estructura municipal,
que queda relegada cada vez en mayor medida a oficiar de refugio
de la población de menores ingresos, por la imposibilidad
de estos de acceder al sistema particular subvencionado.
Conjuntamente
con la idea anterior surge la hipótesis de que esta estructura
intermedia balanceada y aún la municipal segregada reproduzca
y agudice la estructura de desigualdades al interior de los propios
sistemas a partir de una segregación poblacional por centro
educativo. Si los diferenciales de riqueza de los municipios
poseen un efecto de atracción de la demanda correlativa,
la segregación del subsistema municipal se verá
agravado por segregación al interior del subsistema. Si
a su vez existe una marcada desigualdad de la calidad de la oferta
de los centros privados y si esta calidad se distribuye espacialmente
de acuerdo a perfiles socieconómicos de la población,
nuevamente, estaremos en presencia de segregación creciente.
No se cuenta con evidencia temporal de lo sucedido, pero si resulta
absolutamente claro con una medición en el tiempo la segregación
global del sistema educativo. El 80% de la matrícula del
decil más rico de establecimiento responde al 20% de la
población más rica. En tanto el 65 % de la población
de los establecimientos más pobres (decil 1) proviene del 20% más
pobre de la población. Esta concentración de matricula
rica en establecimiento ricos y pobre en establecimiento pobre
sólo es posible porque además de la segregación
por subsistema se produce una segregación espacial al
interior de los subsistemas.
Pero
finalmente, se puede razonablemente concluir que Chile mejora
la composición social de los clientes de las escuelas
privadas subvencionadas atrayendo a los sectores menos carenciados
de los quintiles más bajos, pero a su vez produciendo
en consecuencia un descreme de la oferta municipal, por la captación
de su probable mejor alumnado.
En el caso de Uruguay, la década de los noventa dejó
un efecto diferente, caracterizado por el retorno de quintiles
2 y 3 a la escuela pública. A su vez el quintil 4 permanece
sin grandes cambios en la década, pero el quintil 5 retorna
a los centros educativos privados. El quintil más pobre
retorna casi en un 100% a la oferta pública. En definitiva,
Uruguay recibe a los sectores medios y bajos desde los centros
privados, pero expulsa a los sectores altos hacia dichos institutos.
Dos
son las posibles causas más influyentes en la situación
dada. En primer lugar, la vuelta de los sectores medios y bajos
a la educación pública pudo deberse al comienzo
de los problemas en el mercado de trabajo experimentados a partir
de 1994 y la posterior recesión y crisis económica
que comienza en 1998. En este sentido, la oferta gratuita de
la educación pública pudo factiblemente resultar
más atractiva en relación a la oferta paga privada
o incluso pudo haberse tornado la única opción
posible para algunos sectores.
Una
segunda causa posible puede ser que la Reforma educativa hizo
más atractiva la oferta para los sectores medios al agregar
calidad a la educación primaria, focalizando en los contextos
más críticos. En este sentido las nuevas escuelas
de tiempo completo pudieron haber atraído la atención
de la población residente en esos barrios en detrimento
de la oferta privada.
Esto
es consistente con que los sectores más favorecidos, se
haya corrido hacia la educación privada, debido probablemente
a la falta de atención de la reforma a las mejores escuelas
públicas y posible deterioro de esta oferta, que capta
los sectores más ricos de la población. El propio
énfasis en lograr niveles de equidad focalizado a los
sectores más vulnerables pudo haber generado, a modo de
efecto secundario, este cambio en la preferencia de quienes pueden
afrontar el pago de un instituto privado.
Sin
embargo, a nivel general, la oferta pública avanza sobre
la privada en la década, aumentando su matrícula
a expensas de esta segunda en una situación de cobertura
universal lograda con anterioridad a este proceso. Esta situación
es similar a la acaecida en el nivel inicial, aunque en este
caso se buscaba simultáneamente cumplir con la meta del
avance en la cobertura y de igual forma sucede para el caso de
la educación media. En el apéndice de este trabajo
se encuentran los cuadros con los datos para dicho nivel. De
este modo, Uruguay a lo largo de la década de 1990 genera
mecanismos que logran mejorar la equidad en los sectores medios
y bajos pero a su vez arroja a los sectores altos de la educación
pública hacia la oferta privada.
c.
Aprendizajes, equidad y sus vínculos con la lógica
centralista y descentralizadora en primaria.
Si
la cobertura, la segmentación de la calidad y la segregación
socioeducativa son factores relevantes, lo son en definitiva
porque afectan los logros educativos de los estudiantes. El aprendizaje
es en última instancia la vara con que se evalúa
a un sistema educativo. El problema es que el aprendizaje no
presenta desde los indicadores que produce el propio sistema
educativo, una medida inequívoca. Los logros educativos
en años alcanzados miden sin duda el avance educativo,
pero comparar sistemas y establecer un ranking desde esta medida
induce a muchos errores. Sistemas más laxos podrán
presentar avances mejores sin que ello signifique que el estudiante
ha aprendido más. Por otra parte, los niveles de repetición
tampoco permiten una lectura simple. Las mayores o menores tasas
de repetición pueden responder tanto a diferentes niveles
de aprendizaje como a diferentes niveles de exigencia. Hace casi
20 años en América Latina se empezaron a desarrollar
pruebas estandarizadas de aprendizaje. Estas permiten, dentro
de niveles de cobertura universal, comparar en forma bastante
confiable los logros de aprendizaje del sistema. Tanto Uruguay
como Chile han desarrollados dichos sistemas. El SIMCE chileno
opera desde 1988, en tanto la UMRE lo hace desde 1996. Contamos
con información para el sistema chileno de evaluación
que se aplicara en los 8vos grados de primaria (en 1991, 1993, 1995, 1997, y 2000) en tanto en
Uruguay contamos con una serie para los 6tos años de primaria
con tres mediciones (1996,
1999, 2002)
Los
resultados del sistema SIMCE y el sistema UMRE no son comparables
por un sinnúmero de detalles técnicos, entre los
cuales pueden destacarse las modalidades de construcción
de los tests, las formas de aplicación y los niveles de
dificultad. Tampoco son comparables porque mientras unos miden
en el 8vo grado (mide
también en el 4to y en el segundo de enseñanza
media) el
otro lo mide en el sexto. Si bien ambos grados (8vo en Chile y 6to en Uruguay) son el último
grado de la primaria, el primero corresponde en una edad promedio
de trece años en tanto Uruguay lo hace a los once años.
Por ello nada nos dicen la comparación de puntajes promedio
en un solo punto en el tiempo. Pero la evolución de estos
puntajes en cambio, nos da una primera aproximación de
los avances relativos. Más interpretable aún es
la comparación de los avances diferenciales de uno y otro
país especificados por niveles socioeconómicos
diferentes o contextos socioeducativos diferentes (por su composición
social agregada a nivel de centro o subsistema).
Dos
dificultades sin embargo se interponen para una interpretación
con más asidero. En primer lugar, el sistema chileno presenta
sus resultados en términos de puntajes promedio de las
pruebas de matemática, lengua, ciencias naturales y ciencias
humanas. El sistema uruguayo lo hace presentado el porcentaje
de alumnos "suficientes" que se definen a partir de
cierto nivel de respuesta satisfactoria de "ítem"
en estas mismas disciplinas. El mayor problema con presentar
los resultados por nivel de suficiencia es que un incremento
porcentual muy marcado de niveles de suficiencia puede esconder
un incremento muy modesto de puntajes promedio si; a) los insuficientes
descienden más aún su puntaje; b) los que pasan
de categoría se encontraban en el límite superior
de la insuficiencia (les faltaba un sólo ítem o
pocos ítems para ser suficientes) y pasan a la categoría
mínima de suficiencia (logran algún ítem
más) y c) los suficientes, sin dejar de ser suficientes
disminuyen su puntaje. Lo contrario claro está también
es cierto, un incremento de los insuficientes puede esconder
una mejora promedial de puntajes. Por su parte, informar los
resultados por la vía del promedio presenta también
una serie de problemas, entre los cuales el más importante,
es que nada nos dice acerca de niveles de suficiencia de acuerdo
a criterios de aprendizaje mínimos. Cualquier diferencia
entre porcentajes de uno y otro grupo es meramente relativa.
Puede por tanto darse que una muy marcada diferencia de puntaje
entre grupos altos y bajos no permita ver que todos, por ejemplo
se encuentran por encima de cierto nivel de suficiencia. También,
otra vez, puede suceder lo contrario: una mejora importante de
puntajes de sectores bajos, puede aún colocar muy lejos
a la gran mayoría de niveles de suficiencia adecuados.
El
otro problema es menos serio pero debilita la posibilidad de
concluir definitivamente una u otra cosa a partir de la comparación
entre Chile y Uruguay. Solo se cuentan con series comparable
para Chile en el tiempo en dos subperíodos. Los datos
son comparables entre 1991 y 1995 y luego los de 1997 y 2000
vuelven a ser comparables entre sí, pero no lo son los
del primer período con los del segundo. Por otra parte,
los datos comparables en las fuentes a que se tuvo acceso entre
1991 y 1995 no están abiertos por niveles socioeconómicos
de los niños. Una forma de aproximarse a ello es comparar
los subsistemas, que como hemos visto se encuentran claramente
segregados por estrato socioeconómico, pero esta estrategia
resulta problemática a la hora de extraer conclusiones
acerca de la progresividad o no de los avances en materia de
puntajes. Esto es así por dos razones: no se cuenta con
información sobre el contexto socioeducativo del centro,
con lo cual la regresividad o progresividad al interior de cada
subsistema no puede ser evaluada; y, por otro lado, como hemos
demostrado en el punto anterior, hay importantes procesos de
migración entre subsistemas, y esta migración no
es aleatoria en relación a los quintiles de ingreso de
la población que migra a uno y otro subsistema. Por ello,
un aumento o descenso en los puntajes promedio por subsistema
puede deberse tanto a los cambios en la composición social
del alumnado, como a cambios en la eficiencia y calidad de los
diferentes subsistemas. Una disminución del puntaje del
privado subsidiado puede responder no a una merma en su calidad,
sino a un incremento en su población pobre. Por su parte
una caída en los puntajes municipales puede responder
no a una merma en la calidad sino al efecto combinado de menos
población de los quintiles superiores y al "efecto
pares" de la segregación que ello conlleva. Claro
está que el "efecto pares" sería un efecto
regresivo del modelo chileno pero con la información disponible
nada podemos avanzar en este sentido. Más allá
de estos problemas, la evidencia que aquí se presenta
es altamente sugerente e indica al menos lo siguiente:
a.
La evolución del puntaje promedio chileno es positiva
(y significativa
de acuerdo a las estimaciones estadísticas realizadas
por SIMCE)
en lenguaje y matemática entre 1991 y 1995 y es levemente
progresiva si consideramos los subsistemas y tenemos en cuenta
su composición social. En efecto quien más mejora
es el sistema de escuelas municipales. Si además es cierto
que estas escuelas perdieron población "favorable"
el efecto sería mayor aún en lo que hace a eficacia
del sistema.
b.
Entre 1997 y el año 2000 no hay variaciones significativas
en los puntajes promedio, y de existir dicha posibilidad la evidencia
sugiere que la misma no sería progresiva, sino neutra
o regresiva. En efecto, son las escuelas municipales las que
presentan signos negativos (aunque
no de gran magnitud)
en forma consistente.
c.
La evolución de los alumnos suficientes en matemática
y lengua en Uruguay es positiva y significativa para el conjunto
de la población. Las magnitudes son tales que hacen francamente
poco probable que el incremento en puntajes promedios no exista.
Tampoco es muy probable que sea un incremento muy modesto ya
que cuando se consideran cuatro categorías de la variable
suficiencia (altamente satisfactorio, satisfactorio, insatisfactorio,
y muy insatisfactorio) puede percibirse que el trasiego siempre
es positivo diminuyendo los porcentajes en las peores categorías
y mejorando en las categorías superiores (con excepción
de la categoría altamente satisfactorio en 1999).
d.
La comparación de la evolución de las brechas por
nivel socioeconómico en Chile entre 1997 y el año
2000 y en Uruguay entre 1996 y el 2002 arroja resultados que
con la cautela necesaria dadas las advertencias, estarían
mostrando un modelo progresivo y eficaz (Uruguay) y otro, que habiendo avanzado
en materia de calidad entre 1991 y 1995 estaría experimentando
un enlentecimiento y aún un bloqueo en el avance. Eventualmente
también, un signo regresivo en lo que hace a aprendizajes.
e.
La evolución de los niveles de suficiencia es positiva
y fuertemente progresiva en Uruguay cuando se consideran los
centros educativos caracterizados a partir de su composición
socioeducativa. Si bien no contamos con una medida similar ni
con la evolución en el tiempo, importa destacar que en
Chile el sistema que más marca las desigualdades de origen
es el privado subvencionado, en tanto el que menos lo hace es
el municipal.
En
suma, y reiterando la advertencia sobre la cautela necesaria
para analizar esta información, la imagen general que
arroja la comparación entre ambos sistemas en materia
de evolución del aprendizaje es de un fuerte contraste
en ambos casos favorable al modelo uruguayo de centralización
focalizada en materia de aprendizajes, de evaluación con
devolución y de trabajo técnico pedagógico.
No parece presentar logros ni de equidad ni de calidad en aprendizajes
el sistema descentralizado, de subsidio a proveedores privados
y de apuesta a la información pública para generar
competencia y mejoramiento de la calidad por competencia.
Conclusiones
Los
procesos de reforma educativa son mucho más que las meras
estrategias de centralización o descentralización
en la asignación de recursos y toma de decisiones. Por
ello sería aventurado afirmar terminantemente que las
diferencias que uno y otro país evidencian en materia
de cobertura, segmentación de la calidad, segregación
y aprendizajes, responden solamente a dichas estrategias. Lo
que este trabajo a procurado mostrar es que existen conexiones
plausibles entre estrategias de uno y otro tipo y resultados
en materia de calidad y equidad.
Lo
que es más, este trabajo sugiere que los detalles importan
y mucho. No es meramente la centralización o la descentralización
en la toma de desiciones lo que importa, sino la arquitectura
concreta de uno y otro modelo. La reforma chilena ha sido vista
como un ejemplo de la nueva generación de reformas, en
tanto Uruguay representa cabalmente la más pura tradición
centralista. La reforma chilena ha inyectado enormes sumas de
dinero al sistema, la uruguaya lo ha hecho en menor medida. La
reforma chilena se ha preocupado más con la calidad y
las formas básicas de equidad por la vía de la
cobertura, que por la equidad de resultados. La reforma Uruguaya
ha supeditado buena parte de sus estrategias al eje de la equidad
en recursos (con
énfasis compensatorio) y resultados con modelos centralizados
que combinan focalización y universalidad en la asignación
de recursos.
Los
resultados sugieren que se debe ser cauto a la hora de descartar
al modelo centralista y abrazar sin más a los modelos
descentralizados y de subsidio al sector privado. El propio Cox
reconoce que "la pregunta fundamental por abordar respecto
del proceso chileno de reforma es sobre su aún leve impacto
sobre los niveles de aprendizaje, medidos en pruebas nacionales
SIMCE. El impacto político de la asimetría entre
el aumento del gasto, las inversiones y los cambios en múltiples
dimensiones de la educación, la la levedad de los cambios
en los aprendizajes medibles, es enorme." A esto el
responde que dicho gap entre inversión y logro
n debe sorprender, ya que otros sistemas (cita al americano) presentan esta misma paradoja.
Sin embargo al citar sólo a este sistema como ejemplo,
cita a un sistema que se caracteriza por su alta tolerancia a
la inequidad. Chile parece compartir dicha característica
con EEUU. En la actualidad resulta claro que procura corregirla.
Tal vez el logro mayor del caso chileno no esta en el sistema
de asignaciuón de recursos sino en el monto de recursos
volcado a la educación. Tal vez el logro del sistema uruguayo
no está en el monto y especialmente en la estabilidad
y transparencia de dicha financiación, sino en la asignación
centralizada con fuertes criterios de equidad que caracterizó
a su reforma.
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