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La globalización de la economía
mundial avanza con rapidez, sobre todo en el ámbito de
las finanzas internacionales. Sin embargo, las presuntas virtudes
de la globalización distan mucho de
concretarse y de distribuirse con equidad entre los países.
La apertura de los mercados nacionales de capital a la inversión
extranjera sigue siendo un componente importante del "consenso
de Washington", aunque numerosos expertos argumentan que
la libre movilidad de los capitales privados a principios de la
década de 1990 fue una de las principales causas de las
crisis financieras en los mercados emergentes.
La liberalización
de las cuentas de capital trae beneficios
iguales tanto a los países desarrollados como en desarrollo
sólo en teoría. En la práctica genera crecientes
beneficios de los inversores y bancos del Norte industrializado
que pueden sacar provecho de las oportunidades para la diversificación
de sus carteras de inversiones y la distribución eficiente
de los ahorros y las inversiones mundiales. También ofrece
mayores oportunidades de inversión y diversificación
del riesgo a los países acreedores en un momento en que
sus poblaciones en proceso de envejecimiento y con crecientes
fondos de pensión buscan un mayor rendimiento de sus inversiones.
Un país
puede sacar provecho de la mayor movilidad de capital sólo cuando
su mercado financiero nacional está suficientemente estructurado.
Por tanto, aunque una cuenta de capital abierta es un instrumento
positivo para los países desarrollados financieramente,
los países con mercados emergentes y economías en
transición son constantemente socavados por fugas de capitales
sin controles y por políticas de desregulación y
liberalización repentinas y poco sólidas. En consecuencia,
la mayor movilidad del capital provoca altos costos
y beneficios limitados a los países con mercados emergentes
sin instituciones financieras nacionales modernas ni sólidas
y que son vulnerables a la volatilidad de los movimientos financieros.
Las crisis
financieras de los años 90 mostraron que el proceso de
liberalización es catastrófico cuando no se maneja
en forma adecuada. La liberalización puede ser sumamente
costosa y peligrosa para los países sin las debidas estructuras
regulatorias bancarias o estructuras de supervisión, sin
sistemas jurídicos y judiciales que funcionen y sin las
salvaguardias contra la conducta de alto riesgo e inmoral. Lamentablemente,
estas medidas no se aplican en los países emergentes. A
pesar de su importancia, no es probable que tales medidas se implementen
en el próximo plazo debido a la complejidad de los procesos
en cuestión.
No
obstante, existen medidas temporales que se pueden adoptar para
proteger de la inestabilidad financiera a las economías
nacionales vulnerables antes de que se instalen estructuras financieras
fuertes. Entre otras se incluyen los límites al porcentaje
entre el principal de un préstamo y el valor del activo
que lo respalda, y al crédito al consumo, períodos
máximos de amortización y porcentajes mínimos
de entrega inicial. Otras medidas que reducen la vulnerabilidad
de los sistemas financieros nacionales son la restricción
de la deuda externa y controles prudenciales para limitar la
afluencia de capitales.
La
experiencia chilena con los controles de capitales en los años
90 es un ejemplo concreto de este tipo de medidas temporales.
Chile restringió la afluencia de capitales en junio de
1991. Al principio, todos los ingresos de capitales eran sometidos
a un depósito de reserva del 20% sin intereses. En los
casos de plazos inferiores a un año, los depósitos
se aplicaban durante todo el período de la afluencia,
mientras en los casos de plazos más largos, el requisito
de la reserva era de un año. En julio de 1992, la tasa
de la reserva se elevó al 30%, y su período de
retención se fijó en un año, independientemente
del plazo del movimiento de capital. Los resultados alcanzados
por las autoridades con esta política han sido:
El
descenso del volumen de la afluencia de capitales de corto plazo
y el aumento de los de plazos más largos. Como se muestra
en el Cuadro 1, la reducción en los movimientos de corto
plazo fue plenamente compensada por incrementos equivalentes
de entradas de capital de largo plazo. De esta manera, el control
de capitales no redujo la afluencia global de capitales a Chile;
la disminución de la vulnerabilidad del país a
la inestabilidad financiera internacional;
la capacidad del Banco Central de aplicar una política
monetaria independiente (a
pesar de la presencia de tipos de cambio fijos) y de mantener un elevado diferencial
entre las tasas de interés nacionales e internacionales.
Cuadro
1. Afluencia
de capitales (bruta) a Chile (USD millones)
Año Movimien-tos de corto plazo Porcentaje
del total Movimientosde largo plazo Porcentaje del total Total
Depósitos*
1988 916.564 96,3 34.838 3,7 951.402 /
1989 1.452.595 95,0 77.122 5,0 1.529.717 /
1991 521.198 72,7 196.115 27,3 717.313 587
1992 225.197 28,9 554.072 71,1 779.269 11.424
1993 159.462 23,6 515.147 76,4 674.609 41.280
1994 161.575 16,5 819.699 83,5 981.274 87.039
1995 69.675 6,2 1.051.829 93,8 1.121.504 38.752
1996 67.254 3,2 2.042.456 96,8 2.109.710 172.320
1997 81.131 2,8 2.805.882 97,2 2.887.013 331.572
* Depósitos en el Banco Chile debido a requisitos de reserva.
Fuente:
Banco Central de Chile.
Este
ejemplo muestra que medidas temporales como la restricción
de la afluencia de capitales son instrumentos útiles que
salvaguardan la estabilidad financiera, impiden las crisis financieras
y estimulan la afluencia de capitales de largo plazo. De esta
manera, sin un sistema financiero internacional estable y sólido,
los controles de capital pueden considerarse opciones de
política válidas, seguras y valiosas para fomentar
el desarrollo.
El
informe del Secretario General de las Naciones Unidas redactado
para el proceso preparatorio de la conferencia Financiación
para el desarrollo (FpD), que se realizara
en México en marzo del 2002, los controles de capital
son mencionados en el artículo 21 como una medida temporal
para proteger la estabilidad nacional. Sin embargo, el texto
subraya que los controles de capital no deben sustituir la aplicación
de reformas adecuadas del sistema financiero. Nosotros respaldamos
este argumento, aunque reiteramos que tales reformas no se aplican
en lo absoluto en la mayoría de los mercados emergentes.
Mientras tanto, la comunidad internacional debería recomendar
y apoyar medidas inmediatas para proteger la estabilidad financiera
nacional.
Además,
el llamado dilema político de la "imposibilidad de
la sagrada trinidad" -o sea, lograr una movilidad libre
de capitales, una tasa de cambio fija y una política monetaria
independiente en forma simultánea- es falso. No existe
un argumento ni evidencia válidos que apoyen la necesidad
de la plena liberalización de los mercados y movimientos
de capital a cualquier costo. Por el contrario, los gobiernos
nacionales deben aplicar medidas ad hoc para controlar los movimientos
de capital, específicamente diseñadas y aplicadas
individualmente para cada país, con el fuerte apoyo de
las instituciones internacionales. Un argumento adicional en
respaldo de las medidas de control de capital es el reconocimiento
de la naturaleza especulativa de una proporción sustancial
de la afluencia de capitales financieros.
Para conseguir el objetivo del control de capitales se debe analizar
la composición de los movimientos financieros y su capacidad
para apoyar el desarrollo. En las últimas dos décadas,
la combinación de liberalización, especulación
e innovación tecnológica dio pie a un sistema de
enormes dimensiones que se rige más por los rumores que
por los principios económicos. Los protagonistas de este
sistema, entre otros, son los bancos comerciales y de inversión,
que intercambian USD 1.862 millones diariamente en transacciones
monetarias y transacciones en mostrador.
Así mismo, el mercado monetario ha crecido. El Cuadro
2 muestra que las transacciones de divisas crecieron de USD 18.300
millones por día en 1977 a USD 1,5 billones en 1998. Si
se agregan las transacciones derivadas, esta cifra equivale a
casi USD 1,6 billones. Además, de 1977 a 1998 la relación
entre el valor monetario anual en divisas y las exportaciones
extranjeras aumentó de 3,51 a 55,97, mientras la relación
entre las reservas de los bancos centrales y las actividades
diarias en divisas se redujo de 14,5 a 1.
Cuadro
2. Volumen
diario promedio de los mercados de cambio monetario en 1998,
según plazo del contrato (USD millones)
Vencimiento 2 días 3-7 días 1 año >1
año Total %
1. Al contado (Spot) 577.737 577.737 40,1
2. Simple 65.892 58.680 5.099 129.671 9,0
3. A término
4. Swap de divisas 530.683 192.592 10.847 734.122 50,9
Total
577.737
596.575
251.272
15.946
1.441.530
100,0
%
40,1
41,4
17,4
1,1
100,0
Fuente:
B.I.S. (1998)
La
Tabla 3 muestra que el 40,1% de los contratos son transacciones
al contado con vencimiento a dos días, que 41,7% son transacciones
de tres a siete días y que sólo 1,1% duran más
de un año. Se debe señalar que los contratos monetarios
son exclusivamente especulativos. Este mercado está más
allá de todo control público y está totalmente
desconectado de las actividades productivas.
Tabla
3. Reservas
oficiales, comercio de divisas y exportaciones, 1977-98
Año Reservas oficiales
(USD mil millones) Reservas+ oro
(USD mil millones) Facturación mundial diaria*
(USD mil millones) Reservas / Facturación diaria
(1) (2) (3) (1)/(3) (2)/(3)
1998 1.636,1 1.972,0 1.500,0 1,0 1,3
1995 1.347,3 1.450,0 1.190,0 1,1 1,2
1992 910,8 1.022,5 820,0 1,1 1,2
1989 722,3 826,8 590,0 1,2 1,4
1986 456,0 23,0 270,0 1,7 2,0
1983 339,7 494,6 119,0 2,8 4,2
1980 386,6 468,9 82,5 4,7 5,7
1977 265,8 296,6 18,3 14,5 16,2
*Contratos derivados excluidos
Fuente:
B.I.S. (1998)
Este
sector de la economía creció a un ritmo increíble
en comparación con el comercio internacional de bienes
y servicios. La cantidad total de bienes comercializados en 1998
ascendió a USD 6.700 millones, registrándose un
crecimiento del 14% a partir de 1995. Las actividades financieras
representan 76 veces más recursos financieros que el comercio
mundial de productos y servicios: por cada dólar gastado
en el comercio, se invierten USD 75 en activos financieros. En
los mercados financieros, los rendimientos -y los riesgos- monetarios
son mucho más elevados que en la economía real,
por lo cual cada vez más recursos se desplazan de las
inversiones productivas y de largo plazo a la especulación.
Los controles de capital pueden, como mostró el caso de
Chile, permitir que los gobiernos fomenten las inversiones de
largo plazo y desestimulen las de corto plazo encareciéndolas.
Como
indica el cuadro, las dimensiones monstruosas de la afluencia
de capitales privados en los mercados financieros afecta gravemente
la capacidad de los bancos centrales para reaccionar ante un
ataque especulativo. Las reservas mundiales de los bancos centrales
equivalen a lo que se comercia en un día de transacciones
monetarias en los mercados financieros, y las cifras de marzo
de 1999 indican que esta situación se está agravando.
Dos asuntos controvertidos exigen una inmediata reacción:
El
volumen de movimientos de capitales de corto plazo, en especial
las tremendas entradas y salidas de capitales especulativos (transacciones
al contado),
conducen a una importante inestabilidad de las tasas de cambio;
La excesiva liquidez de los mercados financieros significa que
las instituciones nacionales como los bancos centrales no son
capaces de proteger las monedas nacionales de los ataques especulativos.
Tradicionalmente, los bancos centrales compran y venden sus monedas
nacionales en los mercados internacionales para mantener el valor
de la moneda relativamente estable. El banco compra moneda cuando
un exceso causado por la liquidación de un inversor amenaza
con reducir el valor de la moneda. En el pasado, los bancos centrales
tenían reservas suficientes para compensar toda liquidación
o ataque. En la actualidad, los especuladores tienen mayores fondos
de dinero que todos los bancos
centrales juntos del mundo. Esto significa que muchos bancos centrales
no son capaces de proteger sus monedas, y cuando un país
no puede defender el valor de su moneda, pierde el control de
su política monetaria.
La
comunidad internacional debe encarar esta nueva situación
y diseñar nuevas reglas e instituciones capaces de garantizar
la estabilidad y un crecimiento más equitativo del sistema.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Finanzas para el
Desarrollo representa un hecho histórico para fomentar
un diálogo constructivo acerca de estos temas entre los
distintos actores: gobiernos, organismos de la ONU, instituciones
financieras internacionales (incluso
la OMC),
la sociedad civil y el sector privado. La agenda de la reunión
incluye la mayoría de los principales desafíos
actuales. Entre otros: recursos nacionales para el desarrollo,
movimientos financieros privados, comercio, asistencia oficial
al desarrollo, deuda y la arquitectura financiera internacional.
Durante
el proceso preparatorio y la conferencia FpD en sí, la
sociedad civil habrá de monitorear las decisiones adoptadas.
Si estas no son las adecuadas, entonces se perderá otra
valiosa oportunidad. La sociedad civil espera que se desarrolle
una discusión fructífera sobre la aplicación
de un impuesto a las transacciones monetarias (ITM) en el contexto de esta conferencia.
Un estudio del ITM fue recomendado por la Sesión Especial
sobre Desarrollo Social de la Asamblea General de las Naciones
Unidas, celebrada en Ginebra en junio del 2000. El Secretario
General de la ONU, Kofi Annan, designó una comisión
de alto nivel presidida por el ex presidente mexicano Ernesto
Zedillo. Se espera que el informe de la comisión, cuya
publicación está prevista para mayo del 2001, contenga
propuestas concretas y eficaces.
La sociedad civil y académicos de muchos países
realizaron estudios sobre la factibilidad económica de
los impuestos a las transacciones monetarias. Los impuestos a
las transacciones monetarias son impuestos internacionales uniformes
pagaderos sobre todas las transacciones al contado que implican
la conversión de una moneda a otra, tanto en los mercados
nacionales de valores como en los mercados de divisas. Desalentarían
la especulación encareciendo el comercio de monedas. El
volumen de los movimientos de capitales de largo plazo disminuiría,
causando una mayor estabilidad de la tasa de cambio.
Alcanzar
dicha estabilidad mediante impuestos exigiría tasas altas,
sin embargo, lo cual obstruiría seriamente el funcionamiento
de los mercados financieros internacionales. Un pequeño
cobro de las transacciones financieras internacionales no causaría
distorsiones, pero tampoco inhibiría la conducta especulativa
en los mercados de divisas. Una posible solución intermedia,
sugerida por Paul Bernd Spahn, profesor de la Universidad de
Francfort, tendría una estructura de dos niveles: el impuesto
de tasa mínima a las transacciones y un sobrecargo cambiario
que, como medida contra la especulación, sólo se
aplicaría en períodos de turbulencia de la tasa
de cambio. El impuesto de tasa mínima a las transacciones
funcionaría en forma constante y recaudaría ingresos
cuantiosos y estables, sin perjudicar la función normal
de los mercados financieros mundiales.
También serviría como elemento de control para
el sobrecargo cambiario, que se administraría conjuntamente
con el impuesto a las transacciones. El sobrecargo cambiario,
que estaría latente siempre que los mercados de cambio
operen normalmente, no se utilizaría para recaudar ingresos,
pero funcionaría como un freno automático del circuito
en el caso de ataques especulativos contra las monedas. Un cargo
mínimo nominal de, por ejemplo, dos puntos de base de
las transacciones de cambio extranjero, elevaría el costo
del capital en forma insignificante y probablemente no tendría
efectos sobre el volumen de las transacciones relativas a las
conversiones monetarias. El sobrecargo cambiario evitaría
los efectos negativos de otras medidas de política monetaria
que sacrifican valiosas reservas internacionales u ofrecen tasas
de interés excesivamente generosas para combatir los ataques
especulativos. También eliminaría la dependencia
de los salvatajes recurrentes de los bancos centrales y reduciría
la conducta inmoral y los impactos de las crisis financieras.
En resumidas cuentas, la aplicación de los impuestos a
las transacciones monetarias:
Reduciría
los movimientos especulativos monetarios y de capitales de corto
plazo;
Reforzaría la autonomía de la política nacional;
Restauraría la capacidad impositiva de los países
socavados por la globalización de los mercados;
Distribuiría las presiones impositivas en forma más
equitativa entre los distintos sectores de la economía;
y
Rastrearía los movimientos de capitales para combatir
la evasión impositiva y el lavado de dinero.
Además,
los impuestos a las transacciones monetarias podrían recaudar
recursos con fines de desarrollo. Sin embargo, los ingresos generados
no deberían sustituir el cumplimiento de compromisos fundamentales,
como el nivel acordado internacionalmente de la ayuda oficial
al desarrollo (AOD), iniciativas
adecuadas de reducción y cancelación de la deuda
externa y acuerdos comerciales más equitativos. Todos
estos compromisos cruciales serán discutidos en la conferencia
FpD.
La
sociedad civil trabajará mucho para que la conferencia
sea un éxito. Nuestro objetivo general es la definición
-en un proceso participativo y transparente- de nuevas reglas
de un sistema financiero internacional basado en una redistribución
más equitativa de costos y beneficios. La redistribución
debe ser el centro de la agenda política de la conferencia,
como lo debe ser en el nuevo milenio, para que podamos conquistar
el desarrollo social y económico para todos.
*Publicado
originalmente en el Social Watch
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